ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΠΙ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΝΟΜΟΥ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΓΙΑ ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΥΠΟΔΟΧΗΣ ΚΑΙ ΑΣΥΛΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Στις 19 Απριλίου, το Υπουργείο Μεταναστευτικής Πολιτικής κατέθεσε νομοσχέδιο στην Ελληνική Βουλή που έχει ως στόχο την ενσωμάτωση της οδηγίας 2013/33/ΕΕ, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, και το οποίο τροποποιεί την υπάρχουσα νομοθεσία για το άσυλο.

Η Διεθνής Αμνηστία έπειτα από επεξεργασία του σχεδίου νόμου προτείνει τις παρακάτω τροποποιήσεις προκειμένου να διασφαλιστεί πλήρως η προστασία των δικαιωμάτων των προσφύγων, μεταναστών και μεταναστριών στην Ελλάδα:

Ελευθερία μετακίνησης

Το άρθρο 7 του νομοσχεδίου επιτρέπει στις ελληνικές αρχές να περιορίσουν την ελεύθερη κυκλοφορία των αιτούντων διεθνή προστασία σε ένα συγκεκριμένο τμήμα του ελληνικού εδάφους μέσω κανονιστικής απόφασης του διευθυντή της ελληνικής υπηρεσίας ασύλου (άρθρο 7 παράγραφος 1). Το προτεινόμενο άρθρο 7 παράγραφος 1 προβλέπει ότι ο περιορισμός της κυκλοφορίας εντός συγκεκριμένης περιοχής δεν θα έπρεπε να επηρεάζει την ιδιωτική ζωή και να εμποδίζει την πρόσβαση στα δικαιώματα που προβλέπονται διαφορετικά στο πλαίσιο του νόμου. Το άρθρο 7 παράγραφος 2 επιτρέπει τον περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας όταν είναι «απαραίτητο για την έγκαιρη επεξεργασία και την αποτελεσματική παρακολούθηση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας».

Η Διεθνής Αμνηστία αντιτίθεται σε γενικούς περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των αιτούντων άσυλο εντός συγκεκριμένης περιοχής του εδάφους του κράτους όπου ζητούν διεθνή προστασία, καθώς στην πράξη οι περιορισμοί αυτοί παρεμπόδιζαν την πρόσβαση των αιτούντων άσυλο σε άλλα δικαιώματα όπως στην περίπτωση εκείνων που είναι παγιδευμένοι στα ελληνικά νησιά. [1]

Επιπλέον, το προτεινόμενο άρθρο δεν πληροί τις απαιτήσεις του διεθνούς δικαίου, καθώς δεν έχει σαφήνεια ως προς τις διασφαλίσεις κατά της αυθαίρετης παραβίασης της ελεύθερης κυκλοφορίας των αιτούντων άσυλο. Συγκεκριμένα:

Σύμφωνα με το άρθρο 12(1) του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα: «Οποιοσδήποτε βρίσκεται νόμιμα στο έδαφος ενός Κράτους έχει δικαίωμα ελεύθερης μετακίνησης και ελεύθερης επιλογής κατοικίας στο έδαφος αυτού του Κράτους». Σύμφωνα με την Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ «ένας αλλοδαπός ο οποίος εισήλθε παράνομα στο κράτος αλλά το καθεστώς του οποίου έχει νομιμοποιηθεί πρέπει να θεωρείται  ότι βρίσκεται νόμιμα εντός του εδάφους για τους σκοπούς του άρθρου 12»[2].

Το άρθρο 26 της Σύμβασης του 1951 για τους Πρόσφυγες υποχρεώνει επίσης τα συμβαλλόμενα κράτη να παρέχουν στους πρόσφυγες που βρίσκονται νόμιμα στο έδαφός τους το δικαίωμα στην ελεύθερη κυκλοφορία και να επιλέγουν τον τόπο διαμονής τους. Λόγω του διακηρυκτικού χαρακτήρα του καθεστώτος του πρόσφυγα, οι αιτούντες άσυλο θεωρούνται ότι βρίσκονται «νόμιμα» εντός του εδάφους, ακόμη και αν έχουν εισέλθει παράνομα, αφού ρυθμίσουν το καθεστώς τους ζητώντας διεθνή προστασία.

Μπορεί να υπάρχουν καταστάσεις κατά τις οποίες τα κράτη μπορούν να παραβούν νόμιμα την ελεύθερη κυκλοφορία. Ωστόσο, οι περιορισμοί αυτού του δικαιώματος πρέπει να προβλέπονται από το νόμο και να υπόκεινται σε διασφαλίσεις. Το άρθρο 12 παράγραφος 3 του Διεθνούς Συμφώνου (ICCPR) προβλέπει περιορισμούς μόνο όταν αυτό είναι «απαραίτητο για την προστασία της εθνικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της δημόσιας υγείας ή της ηθικής ή των δικαιωμάτων και ελευθεριών των άλλων». Η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων των Ηνωμένων Εθνών έκρινε ότι οι περιορισμοί της ελεύθερης κυκλοφορίας «πρέπει να βασίζονται σε σαφείς νομικούς λόγους και να πληρούν το τεστ της αναγκαιότητας και τις απαιτήσεις της αναλογικότητας» σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση[3]. Το Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα δήλωσε ότι: «Οι περιορισμοί και άλλες ποσοστώσεις σχετικά με το πού οι αλλοδαποί μπορούν να εγκατασταθούν σε ένα κράτος, ειδικά εκείνοι οι περιορισμοί και οι ποσοστώσεις που ενδέχεται να περιλαμβάνουν ένα στοιχείο καταναγκασμού, μπορεί να παραβιάζουν το δικαίωμά τους στην ελευθερία κυκλοφορίας».[4]

Ανεξάρτητα από το αν η «έγκαιρη επεξεργασία και ο αποτελεσματικός έλεγχος των αιτήσεων διεθνούς προστασίας» εμπίπτουν σε έναν από τους επιτρεπόμενους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 12 (3) ΔΣΑΠΔ, ο διευθυντής της Ελληνικής Υπηρεσίας Ασύλου πρέπει να αποδείξει ότι ο περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας δεν εξυπηρετεί μόνο αυτόν τον σκοπό. αλλά ότι είναι επίσης απαραίτητος για αυτόν[5]. Επιπλέον, η αξιολόγηση αυτή πρέπει να γίνει σε ατομικό επίπεδο, προκειμένου να συμμορφωθεί με το διεθνές δίκαιο.

Τέλος, το προτεινόμενο άρθρο στερείται της μέγιστης διάρκειας για την οποία μπορεί να εφαρμοστεί ο περιορισμός και δεν προβλέπει ούτε περιοδική επανεξέταση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας του μέτρου, ούτε προσφυγή κατά απόφασης που περιορίζει την ελεύθερη κυκλοφορία.

Ως εκ τούτου, η Διεθνής Αμνηστία προτρέπει να απορριφθεί το προτεινόμενο άρθρο 7 ή να τροποποιηθεί η διατύπωσή του ώστε να εξασφαλιστεί ότι οποιαδήποτε απόφαση για παραβίαση της ελευθερίας κυκλοφορίας ενός αιτούντος άσυλο βασίζεται σε ατομική απόφαση που περιλαμβάνει το τεστ της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας.

Παρατηρήσεις για την κανονιστική απόφαση του Διευθυντή της Ελληνικής Υπηρεσίας Ασύλου στις 20 Απριλίου 2018

Στο πλαίσιο των περιορισμών που επιβάλλονται στην ελεύθερη κυκλοφορία των αιτούντων άσυλο, η Διεθνής Αμνηστία εκφράζει ανησυχίες σχετικά με την κανονιστική απόφαση που εξέδωσε ο Διευθυντής της Ελληνικής Υπηρεσίας Ασύλου στις 20 Απριλίου 2018 διότι δεν πληροί τις απαιτήσεις του διεθνούς δικαίου που περιγράφονται παραπάνω.

Στις 17 Απριλίου, το Συμβούλιο της Επικρατείας διαπίστωσε ότι η ελευθερία κυκλοφορίας των αιτούντων άσυλο μπορεί να περιοριστεί εάν το μέτρο εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον και τηρεί την αρχή της αναλογικότητας. Αποφάσισε ότι η κανονιστική απόφαση της Ελληνικής Υπηρεσίας Ασύλου, η οποία απαγορεύει στους αιτούντες άσυλο που φθάνουν στα έξι ελληνικά νησιά από τις 20 Μαρτίου 2016, δεν παρείχε κάποια αιτιολογία ώστε το Δικαστήριο να μπορέσει να εκτιμήσει εάν η απόφαση αιτιολογείται από το δημόσιο συμφέρον και αν ήταν αναλογική

Ως εκ τούτου, διέταξε την ακύρωση της κανονιστικής αποφάσεως περί επιβολής των περιορισμών. Απαντώντας σε αυτό, ο νέος διευθυντής της Ελληνικής Υπηρεσίας Ασύλου εξέδωσε νέα κανονιστική απόφαση στις 20 Απριλίου, επαναφέροντας την πολιτική περιορισμού στους αιτούντες στα νησιά Λέσβο, Ρόδο, Σάμο, Κω, Λέρο και Χίο με το σκεπτικό ότι:

• Η Τουρκία δεν αποδέχεται τις επιστροφές απορριφθέντων αιτούντων άσυλο που δεν παραμένουν στα νησιά στο πλαίσιο της εφαρμογής της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας
• Υπάρχουν σοβαροί και επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος και λόγοι υπηρεσίας της μεταναστευτικής πολιτικής της χώρας, δηλαδή:
• Γρήγορη επεξεργασία και αποτελεσματική παρακολούθηση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας
• Η διαχείριση του πληθυσμού των αιτούντων εντός του ελληνικού εδάφους
• Την εφαρμογή της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας, η οποία καθιστά αναγκαία την επιβολή περιοριστικού μέτρου στην ελεύθερη κυκλοφορία των αιτούντων διεθνή προστασία που έφθασαν στην Ελλάδα μετά τις 20 Μαρτίου 2016

Η κανονιστική απόφαση αναφέρει ότι ο περιορισμός δεν παρεμποδίζει την ιδιωτική ζωή και δεν περιορίζει την πρόσβαση των αιτούντων διεθνή προστασία στα δικαιώματα που παρέχει το εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές δίκαιο.

Ωστόσο, η εφαρμογή αυτής της πολιτικής για περισσότερα από δύο χρόνια από την ανακοίνωση της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας έδειξε ότι ο περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των αιτούντων άσυλο στα νησιά του ανατολικού Αιγαίου παραβιάζει τα θεμελιώδη δικαιώματα των αιτούντων άσυλο, σε σχέση με την πρόσβαση σε επαρκείς συνθήκες υποδοχής, από το βασικό καταφύγιο που εξασφαλίζει την ασφάλεια τους, μέχρι υπηρεσίες όπως η υγειονομική περίθαλψη και η εκπαίδευση. Επιπλέον, δεν υπάρχει απόδειξη από την Ελληνική Υπηρεσία Ασύλου ότι η παραβίαση της ελεύθερης κυκλοφορίας των αιτούντων άσυλο εξυπηρετεί πράγματι κάποιον από τους δηλωμένους στόχους ή ότι άλλα, λιγότερο περιοριστικά, μέτρα δεν μπορούν να τους εκπληρώσουν. Ως εκ τούτου, οι δικαιολογίες που προβάλλει η Ελληνική Υπηρεσία Ασύλου για την παραβίαση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας των αιτούντων άσυλο δεν μπορούν ούτε να θεωρηθούν αναγκαίες ούτε αναλογικές.

Ευάλωτα πρόσωπα

Το προτεινόμενο άρθρο 20 παρ.1 επεκτείνει τη λίστα με τα ευάλωτα πρόσωπα, που έχουν πρόσβαση στις ειδικές συνθήκες υποδοχής, προσθέτοντας στη λίστα τους ανήλικους ασυνόδευτους και μη (μαζί με τους ασυνόδευτους ανήλικους που υπάγονται ήδη στο άρθρο 14 παρ.8 του νόμου 4375/2016) όπως επίσης και τα θύματα ακρωτηριασμού γεννητικών οργάνων.

Το προτεινόμενο άρθρο 23 εμπεριέχει το άρθρο 25 της Οδηγίας για τις συνθήκες υποδοχής (RCD), το οποίο υποχρεώνει τα κράτη μέλη να «εξασφαλίσουν ότι τα θύματα βασανιστηρίων, βιασμού ή άλλων σοβαρών πράξεων βίας λαμβάνουν την αναγκαία θεραπεία για τη βλάβη που προκαλείται από τέτοιες πράξεις, συγκεκριμένα πρόσβαση στην κατάλληλη ιατρική και ψυχολογική περίθαλψη ή φροντίδα». Ωστόσο, η πρόταση προσθέτει ότι «τα θύματα βασανιστηρίων, βιασμού ή άλλων σοβαρών πράξεων βίας πιστοποιούνται με ιατρική γνωμάτευση από δημόσιο νοσοκομείο». Αυτή η διάταξη είναι προβληματική, δεδομένου ότι θέτει υπερβολικό βάρος αποδείξεως στα θύματα και μπορεί να τα εμποδίσει να έχουν πρόσβαση στις απαραίτητες υπηρεσίες.

Αυτό το μέρος της τροποποίησης κινδυνεύει να ερμηνευθεί ως αποδεικτική απαίτηση για τους αιτούντες άσυλο να τεκμηριώνουν ότι είναι θύματα βασανιστηρίων, βιασμών ή άλλων σοβαρών πράξεων βίας. Ωστόσο, δεν μπορούν να πιστοποιούνται ιατρικά όλες οι μορφές βίας. Επιπλέον, ουλές ή άλλα σημάδια βίας μπορεί να εξαφανιστούν με την πάροδο του χρόνου. Περαιτέρω, η πρόσβαση σε εξειδικευμένες υπηρεσίες στα δημόσια νοσοκομεία για αιτούντες άσυλο στην Ελλάδα, ιδίως στα κύρια νησιά άφιξης στο ανατολικό Αιγαίο, είναι πολύ δύσκολη λόγω περιορισμένων πόρων, συμπεριλαμβανομένης της πλήρους έλλειψης ή του ανεπαρκούς αριθμού διερμηνέων.

Ως εκ τούτου, η πρόταση μπορεί να οδηγήσει τα θύματα βασανιστηρίων, βιασμών και άλλων σοβαρών πράξεων βίας να μην αναγνωριστούν ως τέτοια εξαιτίας της μη κατοχής των απαιτούμενων πιστοποιήσεων από τα δημόσια νοσοκομεία. Αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα να μην έχουν πρόσβαση σε εξειδικευμένες υπηρεσίες που δικαιούνται σύμφωνα με ορισμένες από τις προτεινόμενες τροποποιήσεις και το νόμο 4375/2016. Αυτές θα περιλάμβαναν επίσης την ιεράρχηση της εξέτασης των αιτήσεων των ευάλωτων προσώπων σύμφωνα με το άρθρο 51 παρ. 6 του νόμου 4375/2016 καθώς και την εξέταση των ευπαθειών κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με την κράτηση ή παράταση της κράτησης των αιτούντων (άρθρο 46 παρ. 8 του Ν. 4375/2016). Επίσης, υπάρχει κίνδυνος να μην απαλλάσσονται πλέον από τις ταχείες συνοριακές διαδικασίες όσοι δεν είναι σε θέση να πιστοποιήσουν το καθεστώς τους στα δημόσια νοσοκομεία ως επιζώντες βασανιστηρίων, βιασμών ή άλλων σοβαρών πράξεων βίας, όπως απαιτείται από το άρθρο 60 παρ. 4 του Ν. 4375/2016.

H Διεθνής Αμνηστία συστήνει την αφαίρεση από την πρόταση του μέρους της διάταξης αυτής σχετικά με την πιστοποίηση της ιδιότητας του «θύματος βασανιστηρίων, βιασμού ή άλλων σοβαρών πράξεων βίας από τα δημόσια νοσοκομεία», ώστε να υπάρχει μεγαλύτερη ευελιξία για τον προσδιορισμό αυτού του καθεστώτος, συμπεριλαμβάνοντας και δηλώσεις από ΜΚΟ ή άλλους επαγγελματίες που παρέχουν υπηρεσίες στα θύματα.

Επίδοση της απορριπτικής απόφασης πρώτου βαθμού

Tο νομοσχέδιο προσθέτει μια νέα παράγραφο στο άρθρο 62 του νόμου 4375/2016, με την οποία επιτρέπει  στις αρχές να ενημερώνουν για μια απορριπτική απόφαση τον Διοικητή του Κέντρου Υποδοχής και Ταυτοποίησης ή τον προϊστάμενο της Δομής Προσωρινής Υποδοχής, όπου ο προσφεύγων έχει δηλώσει ότι διαμένει (άρθρο 28 παράγραφος 20 (β)). Η πρόταση αυτή επιτρέπει επίσης την επίδοση της απορριπτικής απόφασης μέσω της ανάρτησής της σε ειδικό ιστότοπο (άρθρο 28 παράγραφος 20 (γ)). Ως εκ τούτου, οι αρχές δεν έχουν την υποχρέωση να πληροφορούν απευθείας τον προσφεύγοντα ή το νομικό εκπρόσωπο του γι’ αυτές τις αποφάσεις.

Αυτές οι τροποποιήσεις υπάρχει αυξημένος κίνδυνος να παρεμποδίσουν την πρόσβαση των αιτούντων διεθνή προστασία  στα ένδικα μέσα, ιδιαίτερα ενάντια στις απορριπτικές αποφάσεις του δεύτερου βαθμού καθώς τα σχετικά χρονικά περιθώρια θα μπορούσαν να λήξουν χωρίς να ειδοποιηθεί ο αιτών ή η αιτούσα για την απορριπτική απόφαση.

Οι αρνητικές αποφάσεις θα πρέπει να επιδίδονται με τέτοιο τρόπο ώστε να διασφαλίζεται πως ο αιτών ή ο νομικός του εκπρόσωπος θα ειδοποιείται «είτε μέσω της υπηρεσίας από προσωπική επαφή είτε μέσω καταγεγραμμένης παράδοσης που υπογράφεται από τον αιτούντα ή τον νομικό εκπρόσωπο του».[6]

Οι προτεινόμενες τροποποιήσεις μειώνουν περισσότερο το χρονικό περιθώριο που είναι διαθέσιμο στους αιτούντες άσυλο, μέσα στα πλαίσια της fast track διαδικασίας στα σύνορα, για να προσφύγουν στις απορριπτικές αποφάσεις του πρώτου βαθμού στις 15 μέρες από τότε που λήγει η κάρτα τους ως αιτών ασύλου ή εάν η κάρτα έχει ήδη λήξει, το χρονικό περιθώριο ορίζεται σε 15 μέρες μετά από την έκδοση της απόφασης, σε περιπτώσεις που η απόφαση δεν μπορεί να επιδοθεί.

Απασχόληση των αιτούντων

Σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, οι αιτούντες έχουν πρόσβαση στη νόμιμη απασχόληση μόλις ολοκληρωθεί η καταγραφή του (άρθρο 71 του Νόμου 4375/2016) και λάβουν το δελτίο αιτούντος διεθνούς προστασίας. Είναι θετικό πως αυτό το δικαίωμα δεν ανακαλείται κατά τη διάρκεια των διαδικασιών προσφυγής, έως ότου κοινοποιηθεί απορριπτική απόφαση επί της προσφυγής. Ωστόσο, το γεγονός ότι η πρόσβαση στην απασχόληση είναι μόνο εφικτή μετά την ολοκλήρωση της καταγραφής και η απουσία ορισμένου χρονικού περιθωρίου για τη διασφάλιση της πρόσβασης της απασχόλησης σε περιπτώσεις σοβαρών καθυστερήσεων στη διαδικασία καταγραφής μπορούν να εμποδίσουν τους αιτούντες άσυλο από το να έχουν πρόσβαση στο δικαίωμα απασχόλησης.

[1] Δείτε για παράδειγμα την έρευνα της Διεθνούς Αμνηστίας: «Ένα σχέδιο απόγνωσης: O αντίκτυπος της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας στα ανθρώπινα δικαιώματα», Φεβρουάριος 2017 https://www.amnesty.gr/sites/default/files/eu-turkey_deal_briefing_formatted_final_p4840-3.pdf