ΕΛΛΑΔΑ: Ο ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΜΚΟ ΣΤΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ ΚΑΙ ΑΣΥΛΟΥ ΑΠΕΙΛΕΙ ΤΗΝ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ

Οι νέοι κανονισμοί που εισήγαγε η ελληνική κυβέρνηση για τη λειτουργία των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών κινδυνεύουν να υπονομεύσουν την ανεξαρτησία τους και να συρρικνώσουν περαιτέρω τον χώρο για την κοινωνία των πολιτών, ιδίως για τις οργανώσεις που ενεργούν για την υπεράσπιση των δικαιωμάτων των μεταναστών/ριών, των προσφύγων και των αιτούντων/ουσών άσυλο. Μέσα σε ένα όλο και πιο εχθρικό κλίμα για τους αιτούντες/ούσες άσυλο, τους πρόσφυγες και τους μετανάστες/ριες, και για όσους/όσες προσπαθούν να τους βοηθήσουν, η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί ότι οι νέοι κανόνες απειλούν το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι στην Ελλάδα.

Με την έγκριση στις 14 Απριλίου 2020 της Κοινής Υπουργικής Απόφασης (ΚΥΑ) αριθ. 3063 για τη λειτουργία του Μητρώου ελληνικών και ξένων ΜΚΟ που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και της κοινωνικής ένταξης στην Ελλάδα, καθώς και του Μητρώου των μελών τους , οι ελληνικές αρχές έχουν καταστήσει αυστηρότερες τις απαιτήσεις που επιβάλλονται σε οργανώσεις και άτομα για να μπορούν να λειτουργούν στην Ελλάδα.^[1]  Ενώ  και τα δύο μητρώα ιδρύθηκαν αρχικά τον Οκτώβριο του 2018 και τον Φεβρουάριο του 2020, αντίστοιχα,^[2] η ΚΥΑ εισάγει νέες διοικητικές απαιτήσεις που ενδέχεται να επηρεάσουν την ικανότητα των οργανώσεων να συνεχίσουν να λειτουργούν ελεύθερα στην Ελλάδα. Αυτές οι απαιτήσεις είναι επιπρόσθετες των νόμιμων προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούν όλες οι ΜΚΟ στην Ελλάδα για να αποκτήσουν νομικό καθεστώς και επιβάλλονται μόνο σε οργανώσεις που ασχολούνται με το άσυλο, τη μετανάστευση και την κοινωνική ένταξη.

Είναι σημαντικό ότι οι νέοι κανονισμοί εφαρμόζονται στο πλαίσιο των πρόσφατων μεταρρυθμίσεων της νομοθεσίας για το άσυλο και τη μετανάστευση στην Ελλάδα, που εγκρίθηκαν τον Νοέμβριο του 2019 και τον Μάιο του 2020, οι οποίες περιόρισαν σημαντικά τα δικαιώματα των αιτούντων/ουσών άσυλο και των μεταναστών/ριών και εισήγαγαν επίσης περιορισμούς στις ΜΚΟ, μεταξύ άλλων τις απαιτήσεις εγγραφής.^[3] Το άρθρο 58 του νέου νόμου του Μαΐου 2020 (Νόμος αριθ. 4686/2020, που τροποποιεί διάφορες διατάξεις του νόμου για τη μετανάστευση και το άσυλο) καθιστά τώρα την εγγραφή πρωταρχική απαίτηση για όλες τις οργανώσεις που εργάζονται σε αυτούς τους τομείς στην Ελλάδα, δηλώνοντας ότι αυτές που δεν εγγράφονται «δεν μπορούν συμμετέχουν στην υλοποίηση δραστηριοτήτων διεθνούς προστασίας, μετανάστευσης και κοινωνικής ένταξης στην ελληνική επικράτεια και ιδιαίτερα στην παροχή νομικών, ψυχοκοινωνικών και ιατρικών υπηρεσιών του άρθρου 47 παρ. 5, στην παροχή υλικών όρων παραλαβής του άρθρου 55 παράγραφος 1 και στην παροχή πληροφοριών και ενημερώσεων των άρθρων 66 και 69 του Ν. 4636/2019 (Α΄ 169)». Ενώ  ορίζει ελάχιστες προϋποθέσεις για την εγγραφή των οργανώσεων, το άρθρο 58 καθιστά τον Υπουργό Μετανάστευσης και Ασύλου υπεύθυνο για τον καθορισμό επιπλέον απαιτήσεων. [4]

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί σοβαρά ότι οι κανόνες που θεσπίστηκαν μέσω της ΚΥΑ και του άρθρου 58 κινδυνεύουν να περιορίσουν αδικαιολόγητα τις ελευθερίες και την ανεξαρτησία των ΜΚΟ και των ατόμων που εργάζονται με άτομα που βρίσκονται σε κίνηση. Οι νέοι κανόνες φαίνεται να επιβάλλουν, με προφανώς διακριτικό τρόπο, πρόσθετες, βαριές και επεμβατικές απαιτήσεις για την εγγραφή και τη λειτουργία αυτών των οργανώσεων, συμπεριλαμβανομένων και των ζητημάτων χρηματοδότησης τους, οι οποίες καθιστούν σχεδόν αδύνατη τη συμμόρφωση ορισμένων ΜΚΟ. Ορισμένοι από τους κανόνες κινδυνεύουν επίσης να παρέμβουν αδικαιολόγητα στην αυτονομία των ΜΚΟ, έρχονται σε αντίθεση με το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή των οργανώσεω και των μελών τους και φαίνεται να αποδίδουν υπερβολική διακριτική ευχέρεια στις αρχές που είναι υπεύθυνες για την εγγραφή. Η κίνηση της κυβέρνησης κινδυνεύει τελικά να παραλύσει το έργο των οργανώσεων που βοηθούν τους αιτούντες/ούσες άσυλο και τους μετανάστες/ριες, ειδικά όταν πρόκειται για μικρότερες ή προσφάτως ιδρυμένες ΜΚΟ, οδηγώντας στην αποσιώπηση και την αναστολή των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και των υπερασπιστών/ριών των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Τον χρόνο που μας πέρασε, η Διεθνής Αμνηστία παρατήρησε με ανησυχία μια ολοένα και πιο ανταγωνιστική και με υποψίες στάση των ελληνικών αρχών απέναντι στις ΜΚΟ που συνεργάζονται με ανθρώπους που βρίσκονται σε κίνηση. Αυτή περιελάμβανε και θεσμικές δράσεις - όπως τους κανονιστικούς περιορισμούς στις λειτουργίες των ΜΚΟ που θεσπίστηκαν μέσω του νόμου περί ασύλου του Νοεμβρίου 2019,^[5] και μια διχαστική δημόσια συζήτηση, που εβαζε την ταμπέλα «καλές» και «κακές» ΜΚΟ και ανέπτυσε αρνητικά συναισθημάτα εναντίον εκείνων που θεωρείται ότι βοηθούν μετανάστες/ριες και πρόσφυγες εις βάρος των εθνικών συμφερόντων. Για παράδειγμα, σε μια ραδιοφωνική συνέντευξη τον Φεβρουάριο του 2020, ο Υφυπουργός Μετανάστευσης και Ασύλου, Γιώργος Κουμουτσάκος, συνέκρινε τις ΜΚΟ με τις «βδέλλες» «που φτιάχτηκαν εν μια νυκτί αποσκοπώντας να κερδίσουν από τα κονδύλια της ΕΕ» [6]  Ομοίως, μετά την έγκριση του νέου νόμου για την εγγραφή των μελών των ΜΚΟ, τον Φεβρουάριο του 2020, ο εκπρόσωπος της ελληνικής κυβέρνησης Στέλιος Πέτσας παρατήρησε ότι η εγγραφή των μελών θα γίνεται  «για να υπάρχει διαφάνεια και ευθύνη, καθώς πολλές ΜΚΟ μπορεί να έχουν βοηθήσει σημαντικά [ ...] αλλά άλλες να έχουν λειτουργήσει με ελαττωματικό και παρασιτικό τρόπο ». [7]

Τον Μάρτιο του 2020, η αυξανόμενη αρνητική αντίληψη για τις ΜΚΟ στην Ελλάδα και εντάσεις στον τοπικό πληθυσμό που αντέδρασε στην ανακοίνωση για δημιουργία νέων κλειστών κέντρων στα νησιά και τα γεγονότα στα χερσαία σύνορα με την Τουρκία, κατέληξαν σε μια σειρά επιθέσεων ενάντια σε πρόσφυγες, δημοσιογράφους, εργαζόμενους σε ΜΚΟ, ακτιβιστές και μέλη οργανισμών στην Χίο, Λέσβο και Κώ. Φωτιές μπήκαν επίσης στην Λέσβο σε ένα κοινωνικό κέντρο ΜΚΟ και ένα χώρο προσωρινης φιλοξενίας της ‘Υπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους πρόσφυγες και σε μία αποθήκη ΜΚΟ στην Χίο. ^[8]

Σε αυτό το ήδη τεταμένο κλίμα, η ΚΥΑ του Απριλίου 2020 και το άρθρο 58 του νόμου του Μαΐου 2020 φαίνεται να στοχεύουν στην παγίωση ενός ολοένα και πιο περιοριστικού ελέγχου του έργου των ΜΚΟ που εργάζονται για τη μετανάστευση και το άσυλο, γεγονός που υπονομεύει την ανεξαρτησία και τις δραστηριότητές τους. Αυτοί οι περιορισμοί κινδυνεύουν, με τη σειρά τους, να περιορίσουν τις διαθέσιμες υπηρεσίες σε αιτούντες/ούσες άσυλο, πρόσφυγες και μετανάστες/ριες στην Ελλάδα, οι οποίοι/ες συχνά βασίζονται στις οργανώσεις για την παροχή βασικών υπηρεσιών, νομικής βοήθειας ή άλλων μορφών στήριξης. Αυτή η τάση θα μπορούσε να επιδεινωθεί περαιτέρω από έναν νέο νόμο για τη δημιουργία ενός εθνικού μητρώου ΜΚΟ στο Υπουργείο Εσωτερικών και την επιβολή νέων απαιτήσεων στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, η οποία πρόκειται να ψηφιστεί από το ελληνικό κοινοβούλιο στα τέλη Ιουλίου.[9]

Καθώς η ελληνική κυβέρνηση αποδείχθηκε ανίκανη να αντιμετωπίσει τις φρικτές συνθήκες διαβίωσης περισσοτέρων από 30.000 ανθρώπων, που επιβιώνουν συνωστισμένοι σε ανασφαλή καταυλισμούς στα νησιά, με χιλιάδες πρόσφυγες να κινδυνεύουν από την έλλειψη στέγης και την ένδεια μετά τα τελευταία κυβερνητικά μέτρα, [10] η  εισαγωγή κανονισμών που υπονομεύουν τη δραστηριότητα των ΜΚΟ δεν μπορεί παρά να θεωρείται επικίνδυνη και σκληρή απόφαση. [11]

Η ΚΥΑ και οι διατάξεις του άρθρου 58 έχουν δεχθεί κριτική από πολλές ελληνικές και διεθνείς οργανώσεις. [12]  Στις 2 Ιουλίου, το Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη νομοθεσία των ΜΚΟ της Διάσκεψης των Διεθνών Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων του Συμβουλίου της Ευρώπης εξέδωσε «Γνωμοδότηση σχετικά με τη συμβατότητα με τα ευρωπαϊκά πρότυπα των πρόσφατων και προγραμματισμένων τροποποιήσεων της ελληνικής νομοθεσίας για την εγγραφή ΜΚΟ» [13], καταλήγοντας, μεταξύ άλλων:

«[Οι] διατάξεις θα έχουν σημαντικές ανασταλτικές επιπτώσεις στο έργο της κοινωνίας των πολιτών λόγω του σημαντικού αριθμού των ΜΚΟ που είναι πιθανό να μην ολοκληρώσουν τη διαδικασία εγγραφής είτε επειδή δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για εγγραφή ή πιστοποίηση για επίσημους λόγους, επειδή απορρίπτονται από τους υπεύθυνους λήψης αποφάσεων για την αποτυχία συμμόρφωσης με τα υπερβολικά ευρέα κριτήρια εγγραφής ή πιστοποίησης ή επειδή εξαιρούνται από τη διαδικασία εγγραφής επειδή κρίνεται ότι είναι υπερβολικά επαχθείς, δεν επιθυμούν να κοινοποιήσουν προσωπικά δεδομένα ή δεν είναι πεπεισμένες ότι υπάρχει λογική πιθανότητα εγγραφής ή πιστοποίησης ».

Η γνωμοδότηση προτείνει να «αναθεωρηθεί ουσιαστικά η υπουργική απόφαση και οι σχετικές νομοθετικές διατάξεις ώστε να είναι σύμφωνες με τα ευρωπαϊκά πρότυπα».

Σε αυτό το πλαίσιο, η Διεθνής Αμνηστία εκφράζει τις βασικές της ανησυχίες^[14] σχετικά με το πώς η ΚΥΑ και το άρθρο 58 κινδυνεύουν να υπονομεύσουν την ανεξαρτησία και την ικανότητα λειτουργίας των ΜΚΟ που εργάζονται στους τομείς της μετανάστευσης και το ασύλου στην Ελλάδα και απειλούν το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι των μελών τους. [15] Για λόγους απλότητας, εκτός αν αναφέρεται διαφορετικά, στο κείμενο που ακολουθεί οι όροι ΜΚΟ ή μέλη ΜΚΟ χρησιμοποιούνται για να αναφερθούν σε εκείνες τις οργανώσεις που εργάζονται για τη μετανάστευση, το άσυλο και την κοινωνική ένταξη, οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο των εν λόγω κανόνων.

Το πεδίο εφαρμογής της ΚΥΑ και το άρθρο 58: απαιτήσεις εγγραφής και πιστοποίησης

Η ΚΥΑ του Απριλίου 2020 θέτει υποχρεώσεις για τις ΜΚΟ που εργάζονται στη μετανάστευση, το άσυλο και την κοινωνική ένταξη και για τα μέλη και τους συνεργάτες/ιδές τους, στους οποίους περιλαμβάνονται επίσης μη αμειβόμενοι εθελοντές/ριες. Ενώ η ΚΥΑ είναι εκτελεστική εντολή και δεν έχει περάσει καμία νομοθετική διαδικασία, οι κανόνες και οι απαιτήσεις που ορίζονται σε αυτήν έχουν τη νομική τους βάση στο άρθρο 191 του νόμου 4662/2020 και, πιο πρόσφατα, στο άρθρο 58 του νόμου αριθ. 4686/2020.

Ενώ το άρθρο 58 εισάγει την απαίτηση «εγγραφής» στο «Μητρώο Ελληνικών και Ξένων Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ)» ως υποχρεωτική προϋπόθεση για όλους τους οργανισμούς που εργάζονται σε αυτούς τους τομείς, η ΚΥΑ ρυθμίζει τις επιχειρησιακές πτυχές της διαδικασίας εγγραφής και εισάγει την πρόσθετη απαίτηση «πιστοποίησης» (άρθρα 5 και 6). Η τελευταία είναι μια πρόσθετη απαίτηση που παρέχει ορισμένα προνόμια σε ΜΚΟ που εκτελούν δραστηριότητες όπως υποδοχή μεταναστών/ριών και αιτούντων/ουσών άσυλο, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος να λειτουργούν σε κρατικές εγκαταστάσεις ή που επιδιώκουν να λάβουν κοινοτική και εθνική χρηματοδότηση για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων για την υποδοχή τους και κοινωνική ένταξη (άρθρο 6 JMD). [16]

Οι ίδιες απαιτήσεις, αν και υπό διαφορετικές συνθήκες, καθορίζονται επίσης για τα μέλη αυτών των ΜΚΟ που είναι εγγεγραμμένα και πιστοποιημένα στην Ελλάδα, ως φυσικά πρόσωπα (άρθρα 10-12 και 13).

Προκειμένου να εγγραφούν και να πιστοποιηθούν σύμφωνα με το άρθρο 58 και την ΚΥΑ, οι ΜΚΟ και τα μέλη τους πρέπει να παρουσιάσουν πολλαπλές απαιτήσεις πιστοποίησης και πληροφόρησης, οι οποίες κατά καιρούς εισβάλλουν στην ιδιωτική τους ζωή (όπως η οικονομική και φορολογική τους κατάσταση, σύμφωνα με τα άρθρα 2 και 11 για παράδειγμα) και ισχύουν πάντοτε για όλους τους οργανισμούς που ζητούν εγγραφή, ανεξάρτητα από το μέγεθος ή την ικανότητά τους. Αυτοί οι νέοι κανόνες επιβάλλουν επίσης πρόσθετες απαιτήσεις σε οργανισμούς που έχουν ήδη νόμιμα συσταθεί βάσει του ελληνικού δικαίου, [17] και ως εκ τούτου δημιουργούν επαχθείς απαιτήσεις που φαίνεται να είναι περιττές.

Ενώ η ΚΥΑ δεν υποδεικνύει συγκεκριμένο χρονικό πλαίσιο για την ολοκλήρωση της διαδικασίας εγγραφής για νεοεγγεγραμμένες οντότητες, αυτές που είχαν ζητήσει εγγραφή σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες και η αίτησή τους εκκρεμεί ή έχει εγκριθεί βάσει του παλαιού καθεστώτος, έπρεπε να υποβάλουν εκ νέου αίτηση για εγγραφή εντός 2 μηνών, η οποία έληξε πρόσφατα στις 14 Ιουνίου 2020. Σύμφωνα με την ΚΥΑ, η μη τήρηση αυτής της προθεσμίας θα έχει ως αποτέλεσμα τη διαγραφή των σχετικών οργανώσεων από το μητρώο (άρθρο 9.2 της ΚΥΑ), με σοβαρές επιπτώσεις για τις δραστηριότητές τους στην Ελλάδα. [18]

Επιπτώσεις των απαιτήσεων εγγραφής και πιστοποίησης

Δεδομένου ότι οι διαδικασίες εγγραφής και πιστοποίησης δεν παρέχουν νομικό καθεστώς σε ΜΚΟ που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα, η μη συμμόρφωση με αυτές τις απαιτήσεις δεν έχει ως αποτέλεσμα τη διάλυση της ΜΚΟ. ^[19]  Ωστόσο, η αποτυχία εγγραφής ή πιστοποίησης σύμφωνα με τους όρους της ΚΥΑ περιορίζει δραστικά την ικανότητα των ΜΚΟ να λειτουργούν στην πράξη, επηρεάζοντας την πρόσβασή τους σε πρόσφυγες, αιτούντες/ούσες άσυλο και μετανάστες/ριες ενώ εμποδίζει και την άσκηση βασικών λειτουργιών, συμπεριλαμβανομένης της συγκέντρωσης χρημάτων.

Όπως αναφέρθηκε, σύμφωνα με τον νόμο του Μαΐου 2020 για το άσυλο και τη μετανάστευση, η εγγραφή δεν επηρεάζει μόνο τις ΜΚΟ που εργάζονται στους συγκεκριμένους τομείς που αναφέρονται στο άρθρο 58 (δηλαδή εκείνες που εργάζονται «στην παροχή νομικών, ψυχοκοινωνικών και ιατρικών υπηρεσιών… στην παροχή υλικού υποδοχής… και στην παροχή πληροφοριών και ενημερώσεων») αλλά γενικά εμποδίζει όλες τις μη εγγεγραμμένες ΜΚΟ να συμμετέχουν στην «υλοποίηση δραστηριοτήτων στους τομείς της διεθνούς προστασίας, της μετανάστευσης και της κοινωνικής ένταξης στην ελληνική επικράτεια ». [20] Στην τρέχουσα διατύπωσή του, το άρθρο δεν διευκρινίζει πώς θα εφαρμοστεί στην πράξη η αποτυχία εγγραφής, ούτε εάν οι ΜΚΟ που δεν κατάφεραν να εγγραφούν ή δεν έχουν εγγραφεί θα έχουν την ευκαιρία να διορθώσουν την κατάστασή τους. Η ΚΥΑ επίσης δεν αποσαφηνίζει αυτά τα σημεία.

Ως εκ τούτου, ως έχει, οι διατάξεις των άρθρων 58 και της ΚΥΑ (ιδίως των άρθρων 1, 2, 3 και 8) επιβάλλουν σαφές εμπόδιο στις δραστηριότητες των ΜΚΟ και παραβιάζουν το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, το οποίο προστατεύει εξίσου τις μη εγγεγραμμένες οργανώσεις. [21] Τα διεθνή πρότυπα για τα ανθρώπινα δικαιώματα προσδιορίζουν περαιτέρω ως βέλτιστη πρακτική ότι οι ενώσεις δεν θα πρέπει να υποχρεούνται να εγγραφούν προκειμένου να ασκούν νομικές δραστηριότητες. [22] Εν προκειμένω, όπως συνιστά ο ειδικός εισηγητής του ΟΗΕ για τα δικαιώματα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι, τα κράτη πρέπει να υιοθετήσουν ένα καθεστώς κοινοποίησης βάσει του οποίου η νομική προσωπικότητα μιας ένωσης δεν εξαρτάται από την έγκριση του κράτους, αλλά αυτόματα αποκτούν νομική προσωπικότητα ενημερώνοντας απλώς τις αρχές για τη δημιουργία τους. [23]

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ) έχει επίσης αποφασίσει ότι οι ασαφώς διατυπωμένοι κανόνες για την εγγραφή οργανώσεων είναι αυθαίρετοι και αντιβαίνουν στο δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι. Στην υπόθεση Koretskyy και άλλοι κατά Ουκρανίας, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι οι κανόνες εγγραφής  της Ουκρανίας «επέτρεπαν μια ιδιαίτερα ευρεία ερμηνεία και θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως απαγόρευση οποιασδήποτε απόκλισης από τους σχετικούς εσωτερικούς κανονισμούς των δραστηριοτήτων των ενώσεων» και «ήταν πολύ ασαφείς για να είναι επαρκώς «προβλέψιμοι» για τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα και παρέχουν υπερβολικά μεγάλο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στις αρχές για να αποφασίσουν εάν μια συγκεκριμένη ένωση μπορεί να εγγραφεί». [24]

Οι δραστικές συνέπειες που απορρέουν από την αποτυχία εγγραφής των ΜΚΟ, οι οποίες φαίνεται να συνεπάγονται την πλήρη απαγόρευση της οργάνωσης να εκτελεί οποιαδήποτε εργασία στους σχετικούς τομείς στην Ελλάδα, σε συνδυασμό με την ασαφή διατύπωση του άρθρου 58, εγείρουν σοβαρές ανησυχίες σχετικά με τη σαφήνεια και προβλεψιμότητα αυτών των κανόνων και, με τη σειρά τους, ενέχουν τον κίνδυνο να χρησιμοποιηθούν αυθαίρετα για την άρνηση εγγραφής ορισμένων ΜΚΟ.[24]

Διαφορετική μεταχείριση των ΜΚΟ που εργάζονται στους τομείς μετανάστευσης, ασύλου και την κοινωνικής ένταξης

Οι κανόνες που επιβάλλονται από τον νόμο του Μαΐου 2020 και από την ΚΥΑ ξεχωρίζουν και επιβάλλουν συγκεκριμένες υποχρεώσεις σε ΜΚΟ που ασχολούνται με το άσυλο, τη μετανάστευση και την κοινωνική ένταξη χωρίς αιτιολόγηση. Ενώ οι ΜΚΟ που εργάζονται σε άλλους τομείς απαιτείται επίσης να εγγραφούν στην Ελλάδα, οι απαιτήσεις που τους επιβάλλονται δεν είναι τόσο επαχθείς όσο αυτές που πρέπει να ακολουθήσουν οι ΜΚΟ που εργάζονται σε αυτούς τους τομείς. Για παράδειγμα, οι οργανισμοί και τα ιδρύματα που παρέχουν υπηρεσίες κοινωνικής μέριμνας (σε τομείς όπως η προστασία παιδιών, ατόμων με αναπηρία, ηλικιωμένων και ατόμων με χρόνιες ιατρικές παθήσεις) υποχρεούνται επίσης να καταχωρίσουν τα δεδομένα τους σε ηλεκτρονικό μητρώο, όπου η Διεύθυνση Κοινωνικών Δικαιωμάτων του Υπουργείου Εργασίας επεξεργάζεται τις πληροφορίες. [25]  Ως μέρος αυτής της διαδικασίας, απαιτούνται οι ακόλουθες πληροφορίες: «όνομα και γεωγραφική εμβέλεια, στοιχεία του νόμιμου εκπροσώπου τους στη χώρα, παρεχόμενες υπηρεσίες, αριθμός δικαιούχων, αριθμός και ειδικότητες του προσωπικού και των εθελοντών/ριών, οικονομικές λεπτομέρειες όπως πηγή χρηματοδότησης, λεπτομέρειες ιδιοκτησίας, χωρητικότητα κρεβατιών».

Αντιθέτως, η ΚΥΑ επιβάλλει εκτεταμένους όρους και απαιτήσεις πιστοποίησης για την εγγραφή ΜΚΟ που ασχολούνται με το άσυλο και τη μετανάστευση. Για παράδειγμα, το άρθρο 2 της ΚΥΑ ορίζει ότι, ως μέρος της αίτησης εγγραφής τους, οι ΜΚΟ πρέπει:

«Να δηλώνουν υποχρεωτικά, στην αίτησή τους, τα κάτωθι στοιχεία: αα. ταυτότητα του φορέα (επωνυμία, ΑΦΜ, ΔΟΥ, έδρα, καταστατικό),

ββ. στοιχεία νόμιμου εκπροσώπου στην Ελλάδα, γγ. παρεχόμενες υπηρεσίες, δδ. αριθμό ωφελούμενων – ληπτών υπηρεσιών, εε. αριθμό εργαζομένων, στστ. αριθμό προσωπικού παροχής εθελοντικών υπηρεσιών, ζζ. εγγραφή του φορέα στο αρμόδιο Πρωτοδικείο ή στο Γενικό Εμπορικό Μητρώο (Γ.Ε.ΜΗ.), ηη. οικονομικά στοιχεία (πόροι και πηγές χρηματοδότησης, στοιχεία ισολογισμού και απολογισμού δύο τελευταίων ετών), θθ. ακίνητη και κινητή περιουσία, ιι. δράσεις τους (απολογισμός έργου δυο προηγούμενων ετών, στο οποίο θα αναφέρονται τουλάχιστον: λειτουργία δομών/είδος/ονομασία/αριθμός εξυπηρετούμενων/κόστος λειτουργίας, υπηρεσίες παροχής μέσα από δομές, δράσεις που υλοποίησε ο φορέας τα δύο προηγούμενα έτη, αριθμός ενεργειών που υλοποιήθηκαν ανά κατηγορία δράσης/τίτλους αυτών των ενεργειών, ωφελούμενοι, συνεργασίες με φορείς, τρέχουσες παρεμβάσεις).»

Το άρθρο 2 της ΚΥΑ παραθέτει επίσης τα απαραίτητα προσκομιζόμενα δικαιολογητικά για τη στήριξη των παραπάνω, τα οποία περιλαμβάνουν:

«α) επικυρωμένο αντίγραφο καταστατικού σύστασης του υπό εγγραφή φορέα, καθώς επίσης, επικυρωμένα αντίγραφα όλων των, τυχόν, τροποποιήσεων αυτού, νομίμως δημοσιευμένων, β) πρακτικά εκλογής και συγκρότησης διοικητικού συμβουλίου, διαχειριστών, νομίμων εκπροσώπων και λοιπών καταστατικών οργάνων ή/και σχετικές δικαστικές αποφάσεις και διαταγές, γ) υπεύθυνη δήλωση του νόμιμου εκπροσώπου του φορέα ή των προσώπων της διοίκησής του και των μελών του ότι δεν έχουν καταδικαστεί με τελεσίδικη δικαστική απόφαση για κάποιο από τα αναφερόμενα στην περίπτ. στ’ της παραγράφου 1 αδικήματα, δ) στοιχεία ισολογισμού των δύο τελευταίων ετών, ε) ετήσιες εκθέσεις απολογισμού δράσεων των δύο (2) τελευταίων ετών, στ) τα αντίστοιχα για κάθε περίπτωση νόμιμα, προβλεπόμενα πιστοποιητικά από τα οποία να προκύπτει ότι ο υπό ένταξη φορέας είναι φορολογικά και ασφαλιστικά ενήμερος, ζ) δήλωση φορολογίας εισοδήματος νομικών προσώπων και νομικών οντοτήτων για τα τελευταία δύο έτη, η) δήλωση στοιχείων ακινήτων (Ε9) για τα τελευταία δύο έτη, καθώς επίσης τις αντίστοιχες, σχετικές δηλώσεις Ενιαίου Φόρου Ιδιοκτησίας Ακινήτων (ΕΝ.Φ.Ι.Α.). Όλα τα αλλοδαπά έγγραφα απαιτείται να είναι επικυρωμένα και μεταφρασμένα σύμφωνα με την ελληνική κείμενη νομοθεσία. […]».

Ενώ, σε αντίθεση με τις ΜΚΟ στο πλαίσιο της ΚΥΑ, οι οργανισμοί που παρέχουν υπηρεσίες κοινωνικής μέριμνας υποχρεούνται ήδη να αποκτήσουν άδεια προκειμένου να λειτουργήσουν στην Ελλάδα λόγω της φύσης των υπηρεσιών τους, [26]  είναι προφανές ότι οι απαιτήσεις εγγραφής για αυτές τις ενώσεις δεν είναι το ίδιο παρεμβατικές όσο αυτές που επιβάλλονται στις ΜΚΟ που εργάζονται στη μετανάστευση και το άσυλο, [27] ειδικά επειδή η ΚΥΑ ισχύει μόνο βάσει του πεδίου δράσης των ΜΚΟ, ανεξάρτητα από το είδος της υπηρεσίας που παρέχουν στην πράξη.

Η κυβέρνηση δεν έχει μέχρι στιγμής αποδείξει ότι αυτή η διαφορετική μεταχείριση επιδιώκει θεμιτό στόχο και σέβεται τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας. Χωρίς νόμιμη αιτιολόγηση αυτής της διαφορετικής μεταχείρισης, οι απαιτήσεις αυτές θα εισάγουν διακρίσεις και, συνεπώς, έρχονται σε αντίθεση με το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι.[28]

Όπως σημειώνεται από τον Ειδικό Εισηγητή του ΟΗΕ για τα δικαιώματα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και του συνεταιρίζεσθαι, η διαδικασία σύστασης ενώσεων δεν πρέπει να χαρακτηρίζεται από διακρίσεις. [29]  Οι κοινές κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής της Βενετίας και του ΟΑΣΕ / ODIHR για την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι  (οι «κοινές κατευθυντήριες γραμμές του ΟΑΣΕ / ODIHR») ορίζουν ομοίως ότι «η νομοθεσία και οι κρατικές αρχές πρέπει να αντιμετωπίζουν τις ενώσεις εξίσου όσον αφορά τους κανονισμούς που αφορούν την ίδρυση, την εγγραφή  (κατά περίπτωση) και τις δραστηριότητές τους. Η διαφορετική  μεταχείριση των ενώσεων είναι διακριτική εάν δεν έχει αντικειμενική και εύλογη δικαιολογία, δηλαδή εάν δεν επιδιώκει θεμιτό σκοπό ή εάν δεν υπάρχει εύλογη σχέση αναλογικότητας μεταξύ των μέσων που χρησιμοποιούνται και του επιδιωκόμενου στόχου ». [30]  Όσον αφορά τον «νόμιμο στόχο», οι κανόνες που περιορίζουν το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι πρέπει να επιδιώκουν έναν από τους περιορισμένους στόχους που επιτρέπονται για τέτοιους περιορισμούς, όπως αναφέρονται στο Διεθνές Σύμφωνο για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα (ICCPR) και στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα (ΕΣΔΑ): εθνική ασφάλεια, δημόσια ασφάλεια ή δημόσια τάξη, δημόσια υγεία ή ηθική και προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών των άλλων, που περιέχονται στο άρθρο 22 και στο άρθρο 11, αντίστοιχα.

Όσο επιβάλλονται κανόνες στις οργανώσεις με αιτιολογία το πεδίο εργασίας τους, πρέπει επίσης να υπενθυμίσουμε ότι σύμφωνα με τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές του ΟΑΣΕ/ODIHR: «οι ενώσεις δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται διαφορετικά για λόγους όπως… η προώθηση και υπεράσπιση των δικαιωμάτων των ατόμων που ανήκουν σε εθνικές ή εθνοτικές, θρησκευτικές, γλωσσικές και άλλες μειονότητες ή ομάδες». [31] Το Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με το δίκαιο των ΜΚΟ διευκρινίζει ότι εναπόκειται «σε ένα κράτος μέλος να αποδείξει ότι κάθε διαφοροποιημένη μεταχείριση ορισμένων κατηγοριών ΜΚΟ βασίζεται σε αντικειμενική αξιολόγηση, επιδιώκει θεμιτό σκοπό και είναι ανάλογη προς αυτόν». ^[32]

Η αδικαιολόγητη διαφοροποιημένη μεταχείριση των ΜΚΟ που ασχολούνται με τη μετανάστευση και το άσυλο θα μπορούσε επίσης να έχει έμμεση επίδραση στους πρόσφυγες, αιτούντες/ούσες άσυλο και μετανάστες/ριες, λόγω του καθεστώτος της μετανάστευσης και της εθνικής ή εθνοτικής καταγωγής τους. Επιβάλλοντας πρόσθετες απαιτήσεις σε αυτές τις ΜΚΟ, χωρίς έγκυρη αιτιολόγηση, οι ελληνικές αρχές κινδυνεύουν να διακυβεύσουν τα δικαιώματα - με τη μορφή πρόσβασης σε υπηρεσίες - εκείνων που θα μπορούσαν ενδεχομένως να επωφεληθούν από τη βοήθειά τους. [33]

Η Διεθνής Αμνηστία καλεί την ελληνική κυβέρνηση να καταργήσει τους νέους κανονισμούς της ΚΥΑ και το άρθρο 58 του νόμου 4686/2020 που επιβάλλουν διαφορετικές απαιτήσεις σε οργανώσεις που ασχολούνται με το άσυλο, τη μετανάστευση και την κοινωνική ένταξη, εκτός εάν μπορεί να αποδείξει ότι δικαιολογούνται από την επιδίωξη ενός νόμιμου σκοπού. Οι αρχές πρέπει να αποδείξουν ότι, σύμφωνα με τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές, η διαφορετική μεταχείριση έχει «αντικειμενική και λογική αιτιολόγηση», επιδιώκει «θεμιτό σκοπό» και ότι υπάρχει «εύλογη σχέση αναλογικότητας μεταξύ των μέσων που χρησιμοποιούνται και του επιδιωκόμενου στόχου».

Επιβαρυντικές και παρεμβατικές απαιτήσεις εγγραφής

Οι ΜΚΟ που επιδιώκουν να εγγραφούν σύμφωνα με την ΚΥΑ και το άρθρο 58 έχουν το καθήκον να παρέχουν λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τις δραστηριότητές τους, συχνά μέσω εκτεταμένων αποδεικτικών στοιχείων. Σε γενικές γραμμές, αυτές οι απαιτήσεις φαίνεται να είναι υπερβολικά επαχθείς, ιδίως για μικρότερες και νέες οργανώσεις που ενδέχεται να στερούνται πόρων και ικανότητας να συμμορφωθούν με αυτές τις απαιτήσεις. [34] Ορισμένες άλλες απαιτήσεις εγγραφής είναι υπερβολικά παρεμβατικές στις εσωτερικές υποθέσεις των ΜΚΟ και θα παραβίαζαν το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή της ΜΚΟ και των μελών της. [35]  Για παράδειγμα, το άρθρο 2.1 στοιχείο η) της ΚΥΑ απαιτεί από τις ΜΚΟ να αποκαλύπτουν τα οικονομικά τους στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων των «πηγών χρηματοδότησης, υπολοίπων και λογιστικών δεδομένων για τα τελευταία δύο χρόνια» και των «ενεργειών» τους, που απεικονίζονται μέσω λεπτομερών εκθέσεων έργων για τα δύο προηγούμενα έτη . [36]

Οι απαιτήσεις εγγραφής είναι ιδιαίτερα επιζήμιες για τις ΜΚΟ που δημιουργήθηκαν πρόσφατα. Αρκετές απαιτήσεις γαι έγγραφα σύμφωνα με το άρθρο 2 απαιτούν από τις ΜΚΟ να παρουσιάζουν πληροφορίες ή αποδεικτικά στοιχεία για το οικονομικό ή επιχειρησιακό τους αρχείο από τα δύο προηγούμενα έτη. [37]  Παρόμοιες απαιτήσεις επιβάλλονται για την εγγραφή των ΜΚΟ σύμφωνα με το άρθρο 58. Ελλείψει ενδείξεων για το αντίθετο, αυτό φαίνεται να σημαίνει ότι η επιλεξιμότητα για εγγραφή και πιστοποίηση περιορίζεται σε ΜΚΟ που έχουν δραστηριοποιηθεί για 2 ή περισσότερα χρόνια στην Ελλάδα. Αυτή η απαίτηση, σε συνδυασμό με τις αρνητικές συνέπειες της αποτυχίας εγγραφής, σημαίνει ότι οι οργανισμοί που έχουν συσταθεί πιο πρόσφατα αποκλείονται ουσιαστικά από την εργασία σε αυτούς τους τομείς στην Ελλάδα στο μέλλον.

Η ικανότητα όχι μόνο να δημιουργηθεί μια ένωση, [38] αλλά και να λειτουργεί «ελεύθερα και να προστατεύεται από αδικαιολόγητες παρεμβολές» [39] είναι μια βασική πτυχή του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι. Οι κοινές κατευθυντήριες γραμμές του ΟΑΣΕ / ODIHR προβλέπουν σαφώς ότι «[1] η νομοθεσία που επηρεάζει την άσκηση του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι θα πρέπει να καταρτιστεί με σκοπό τη διευκόλυνση της σύστασης ενώσεων και τη δυνατότητα να επιτύχουν τους στόχους τους». [40]  Ως εκ τούτου, οι διατάξεις που εμποδίζουν την εγγραφή ΜΚΟ με εμπειρία μικρότερη των 2 ετών δεν αποτελούν μόνο σαφή παραβίαση του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, αλλά και παραβιάζουν την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, η οποία απαιτεί «όλα τα άτομα και οι ομάδες που επιθυμούν να σχηματίσουν μια ένωση θα πρέπει να είναι σε θέση να το πράξουν βάσει της ίσης μεταχείρισης ενώπιον του νόμου και από τις κρατικές αρχές ». [41]

Εκτός από τις απαιτήσεις για εγγραφή των ΜΚΟ ως νομικών προσώπων, το άρθρο 10 της ΚΥΑ υποχρεώνει τις οργανώσεις να εγγράψουν όλα τα μέλη του προσωπικού τους σε ξεχωριστό μητρώο. Μόνο οι πιστοποιημένες ΜΚΟ υποχρεούνται να εγγράψουν το προσωπικό τους, το οποίο θεωρείται ότι περιλαμβάνει όλα τα μέλη, τους υπαλλήλους και τους συνεργάτες/ιδές τους, είτε αμειβόμενους/ες είτε μη αμειβόμενους/ες, που λειτουργούν σε εγκαταστάσεις που έχουν συσταθεί από το Υπουργείο Μετανάστευσης και Άσυλου ή άλλες. [42]  Η εγγραφή μελών απαιτεί την υποβολή εκτεταμένων προσωπικών δεδομένων, συμπεριλαμβανομένου ενός αντιγράφου της ταυτότητας του ατόμου και του ποινικού μητρώου, της σύμβασης εργασίας ή της εθελοντικής υπηρεσίας, του βιογραφικού σημειώματος και θέτει τις ΜΚΟ να υποχρεούνται να κοινοποιούν σχετικές αλλαγές που επηρεάζουν αυτά τα άτομα εντός αυστηρών προθεσμιών ( Άρθρο 11 ΚΥΑ).

Ενώ τεχνικά μόνο οι ΜΚΟ που έχουν πιστοποιηθεί και των οποίων το προσωπικό εργάζεται σε εγκαταστάσεις που χρηματοδοτούνται από το κράτος υποχρεούνται να εγγραφούν σύμφωνα με αυτήν τη διάταξη, προσφάτως, οι ελληνικές αρχές έχει κάνει επιπλέον βήματα για να επεκτείνουν τον άμεσο έλεγχο τους στις εγκαταστάσεις στέγασης για αιτούντες/ούσες άσυλο στην Ελλάδα, ενώ προηγουμένως της διαχειρίζονταν ο UNHCR και οι συνεργάτες/ιδές του. Για παράδειγμα, στις 19 Ιουνίου 2020 η κυβέρνηση ανακοίνωσε ότι η διαχείριση του στεγαστικού προγράμματος ΕΣΤΙΑ, που το διαχειριζόταν ιστορικά η UNHCR, θα μεταφερθεί στο Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου μέχρι το τέλος του χρόνου. [43] Δεδομένης της τάσης της ελληνικής κυβέρνησης να συγκεντρώνει τη διαχείριση των υπηρεσιών υποδοχής, είναι πιθανό οι απαιτήσεις πιστοποίησης να επηρεάσουν έναν αυξανόμενο αριθμό οργανώσεων.

Πρέπει να υπενθυμιστεί, όσον αφορά αυτό, ότι οι διοικητικές απαιτήσεις που επιβάλλονται από το κράτος δεν πρέπει να έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της άσκησης του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, συμπεριλαμβανομένης της υπερβολικής εξέτασης των οργανώσεων ή της επιβολής επαχθών και γραφειοκρατικών απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων. [44]  Ειδικότερα, ο ειδικός εισηγητής του ΟΗΕ αναγνώρισε ότι, ενώ οι ανεξάρτητοι φορείς έχουν νόμιμο λόγο να εξετάζουν τα αρχεία των οργανώσεων για να διασφαλίσουν τη διαφάνεια και την υπευθυνότητα, τα κράτη πρέπει να διασφαλίσουν ότι αυτή η διαδικασία δεν είναι αυθαίρετη και ότι σέβεται τα δικαιώματα της μη διάκρισης και της ιδιωτικής ζωής, καθώς διαφορετικά θα έθετε σε κίνδυνο την ανεξαρτησία των οργανώσεων και την ασφάλεια των μελών τους. [45]

Οι κοινές κατευθυντήριες γραμμές του ΟΑΣΕ / ODIHR θεωρούν τη δυνατότητα επιβολής υψηλότερης απαίτησης αναφοράς ως «επιτρεπόμενη»  όταν συνδέεται η  οργάνωση με την εκχώρηση «ορισμένων οφελών», διευκρινίζοντας ωστόσο ότι θα πρέπει να παραμείνει «στη διακριτική ευχέρεια της οργάνωσης να αποφασίσει εάν πρέπει να συμμορφωθεί με αυτές τις απαιτήσεις αναφοράς ή να τις αγνοήσει και να εγκαταλείψει τυχόν συναφή ειδικά οφέλη, κατά περίπτωση».[46]  Παρόμοιες εκτιμήσεις ισχύουν για τις οργανώσεις που λαμβάνουν δημόσια κεφάλαια, και οι συγκεκριμένες απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων «μπορεί να θεωρηθούν απαραίτητες για τη διασφάλιση μιας ανοιχτής κοινωνίας και την πρόληψη της διαφθοράς». [47] Ακόμη και σε αυτήν την περίπτωση, ωστόσο, οι κοινές κατευθυντήριες γραμμές ορίζουν ότι «όλες οι οργανώσεις που λαμβάνουν δημόσια στήριξη θα πρέπει να αντιμετωπίζουν τις ίδιες απαιτήσεις αναφοράς» και ότι μόνο «σε εξαιρετικές περιπτώσεις, οργανώσεις που λαμβάνουν άμεση δημόσια υποστήριξη χωρίς να περάσουν από ανταγωνιστική και διαφανή διαδικασία για την ικανοποίηση ιδιαίτερα λεπτομερών απαιτήσεων αναφοράς». [48]

Στην περίπτωση της Ελλάδας, ωστόσο, οι πρόσθετες απαιτήσεις αναφοράς που σχετίζονται με την εγγραφή εφαρμόζονται σε ΜΚΟ που εργάζονται στον τομέα του ασύλου, της μετανάστευσης και της κοινωνικής ένταξης, ανεξάρτητα από το εάν λαμβάνουν δημόσια κεφάλαια ή επιδιώκουν να αποκτήσουν συγκεκριμένα οφέλη. Ενώ οι απαιτήσεις πιστοποίησης ενδέχεται να φαίνονται πιο σύμφωνες με το πνεύμα των παραπάνω προτύπων, δεδομένου ότι ισχύουν για ΜΚΟ που αναζητούν συγκεκριμένο τύπο χρηματοδότησης από το κράτος ή την ΕΕ, παραμένουν ουσιαστικά δυσανάλογες, επηρεάζοντας εξίσου τις ΜΚΟ που επιδιώκουν να λειτουργούν σε κρατικές εγκαταστάσεις και γραφεία.

Οι απαιτήσεις εγγραφής και πιστοποίησης πρέπει να τροποποιηθούν ώστε να διασφαλιστεί ότι οι ΜΚΟ δεν υπόκεινται σε επαχθείς όρους ή υποχρεούνται να αποκαλύπτουν πληροφορίες που παραβιάζουν το απόρρητο της ένωσης ή των μελών της. Η Διεθνής Αμνηστία καλεί τις ελληνικές αρχές να μην επιβάλουν αυθαίρετους χρονικούς περιορισμούς για την κατάθεση των εγγράφων ή άλλες απαιτήσεις σε ΜΚΟ ως μέρος των διαδικασιών εγγραφής ή πιστοποίησης, καθώς αποκλείουν άδικα ορισμένες οργανώσεις να δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα.

Σοβαρές συνέπειες για τη μη συμμόρφωση με τις απαιτήσεις εγγραφής

Οι αποτυχίες στην εγγραφή προσωπικού των ΜΚΟ (η οποία σύμφωνα με το άρθρο 10 της ΚΥΑ περιλαμβάνει «μέλη, υπαλλήλους ή συνεργάτες/ιδες με αμοιβή ή σε εθελοντική βάση») έχουν σοβαρές συνέπειες για τις οργανώσεις και τα μέλη τους, οι οποίες ενδέχεται να επηρεάσουν σοβαρά τις δραστηριότητες των ΜΚΟ στην πράξη. Για παράδειγμα, το άρθρο 11.5 της ΚΥΑ προβλέπει ότι οι αλλαγές στη σύνθεση του προσωπικού πρέπει να κοινοποιούνται στις αρχές, ώστε οι αλλαγές να αντικατοπτρίζονται στο μητρώο, εντός 24 ωρών από την αλλαγή. Εάν η ΜΚΟ δεν συμμορφωθεί, ο οργανισμός διαγράφεται αυτόματα από το μητρώο των ΜΚΟ, το άτομο διαγράφεται από το μητρώο των μελών και η πιστοποίηση ανακαλείται τόσο για το μέλος όσο και για την οργάνωση στο σύνολό της. Οι περιστάσεις που προκαλούν τέτοια απαίτηση κοινοποίησης κυμαίνονται από αλλαγές στα προσωπικά δεδομένα των μελών της ΜΚΟ έως περιπτώσεις όπου το μέλος φεύγει από την Ελλάδα ή το «πεδίο λειτουργίας» ή λήγει η συνεργασία του με την ΜΚΟ. [49]  Ορισμένες από αυτές τις απαιτήσεις, όπως το σύντομο χρονικό όριο και ο αόριστος ορισμός της χρονικής στιγμής από την οποία λειτουργεί («από την εμφάνιση», παρά από όταν η ΜΚΟ αντιλαμβάνεται την αλλαγή), ερμηνεύονται με τρόπο που καθιστά σχεδόν αδύνατη τη συμμόρφωση των ΜΚΟ.

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί για το γεγονός ότι, προβλέποντας την αυτόματη διαγραφή της ΜΚΟ από το μητρώο και ανακαλώντας την πιστοποίησή της, το άρθρο 11.5 θέτει σε κίνδυνο τη ύπαρξη των οργανώσεων που εργάζονται σε αυτούς τους τομείς στην Ελλάδα. Η πιστοποίηση είναι απαραίτητη προϋπόθεση για τη λειτουργία των ΜΚΟ σε κρατικές εγκαταστάσεις και γραφεία, καθώς και για τη λήψη συγκεκριμένου είδους χρηματοδότησης. Επομένως, χάνοντας την πιστοποίησή τους, αυτές οι ΜΚΟ θα σταματούσαν να λαμβάνουν χρηματοδότηση ή να μπορούν να συνεχίσουν τη λειτουργία τους σε κρατικές εγκαταστάσεις, πράγμα που μπορεί να επηρεάσει σημαντικά τις δραστηριότητές τους, ειδικά αν εργάζονται κυρίως σε αυτό το πλαίσιο.

Οι συνέπειες του άρθρου 11.5 είναι ακόμη πιο διαδεδομένες, καθώς η ΜΚΟ που επηρεάζεται θα χάσει επίσης αυτόματα την εγγραφή της, μια υποχρεωτική βασική προϋπόθεση για τις ΜΚΟ να ασκούν οποιαδήποτε δραστηριότητα στον τομέα της μετανάστευσης, του ασύλου και της κοινωνικής ένταξης στην Ελλάδα.

Όπως σημειώνεται από τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές του ΟΑΣΕ/ODIHR, οι κυρώσεις για παραβίαση των κανονισμών σχετικά με τις δραστηριότητες των οργανισμών θα πρέπει μόνο «σε ακραίες περιπτώσεις», να παίρνουν τη μορφή «αναστολής των δραστηριοτήτων [του οργανισμού] ή της κατάργησής  ή διάλυσης τους».[50]  Συγκεκριμένα, «οι πράξεις που ισοδυναμούν με την πραγματική αναστολή δραστηριοτήτων ή την απαγόρευση ή τη διάλυση της ένωσης […] πρέπει να εφαρμόζονται μόνο σε περιπτώσεις όπου η παραβίαση προκαλεί σοβαρή απειλή για την ασφάλεια του κράτους ή ορισμένων ομάδων, ή για θεμελιώδεις δημοκρατικές αρχές. Σε κάθε περίπτωση, αυτοί οι τύποι δραστικών κυρώσεων θα πρέπει τελικά να επιβληθούν ή να αναθεωρηθούν από δικαστική αρχή.» [51]

Ενώ το άρθρο 11.5 δεν προβλέπει ρητά την αναστολή των δραστηριοτήτων της ΜΚΟ, προβλέπει τη διαγραφή της εγγραφής της ΜΚΟ, η οποία αποτελεί ουσιαστική προϋπόθεση για τη λειτουργία της. Επίσης, παρόλο που δεν επηρεάζει επίσημα την ύπαρξη της ΜΚΟ, τα αποτελέσματα της ανάκλησης της πιστοποίησης, όπως εξηγείται παραπάνω, μπορούν να έχουν τόσο αντίκτυπο στην ικανότητά της να εκτελεί βασικές λειτουργίες, που στην πράξη μπορεί να ισοδυναμεί με de facto αναστολή ή, δυνητικά, ακόμη και σε πλήρη διακοπή των δραστηριοτήτων των ΜΚΟ, με αποτελέσματα συγκρίσιμα με εκείνα της διάλυσης, όπου ως αποτέλεσμα η συνέχιση των βασικών της δραστηριοτήτων παρεμποδίζεται επ 'αόριστον.

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί σοβαρά για το γεγονός ότι οι συνέπειες της μη καταγραφής των αλλαγών στη σύνθεση των μελών του προσωπικού, σύμφωνα με το άρθρο 11.5, δεν πληρούν την αρχή της αναλογικότητας που απαιτείται για κυρώσεις σε ΜΚΟ, η οποία, όπως παρατηρήθηκε από το Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων για το δίκαιο των ΜΚΟ, προϋποθέτει ότι «.... η λιγότερο παρεμβατική επιλογή πρέπει πάντα να επιλέγεται, ότι ένας περιορισμός πρέπει πάντα να ερμηνεύεται στενά και να εφαρμόζεται, και να μην καταπατά εντελώς το δικαίωμα ή την ουσία των ΜΚΟ» [52]

Επιπλέον, πουθενά στην ΚΥΑ δεν διευκρινίζεται εάν τα αποτελέσματα της αυτόματης κατάργησης εγγραφής και της ανάκλησης της πιστοποίησης σύμφωνα με το άρθρο 11.5 είναι προσωρινά ή μόνιμα, ούτε εάν οι επηρεαζόμενες ΜΚΟ έχουν στη διάθεσή τους διοικητική διορθωτικά μέτρα για να αμφισβητήσουν αυτά τα μέτρα και να βελτιώσουν την κατάστασή τους. Αυτό ισχύει ανεξάρτητα από το γεγονός ότι υπάρχουν παρόμοιες διασφαλίσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας ελέγχου και συμμόρφωσης πιστοποιημένων ΜΚΟ, σύμφωνα με το άρθρο 7, το οποίο προβλέπει ηπιότερες κυρώσεις όταν η ΜΚΟ δεν συμμορφώνεται, συμπεριλαμβανομένης της προσωρινής «αναστολής» της πιστοποίησης όπου η ΜΚΟ δεν υποβάλλει εγκαίρως ορισμένα έγγραφα, τα οποία αποσύρονται μόλις υποβληθούν. Ελλείψει τέτοιων διατάξεων, πρέπει να συναχθεί ότι τα αποτελέσματα του άρθρου 11.5 είναι μόνιμα, ενισχύοντας το επιχείρημα ότι οι κυρώσεις που επιβάλλονται έχουν παρόμοια αποτελέσματα με την αναστολή ή τη διάλυση της ΜΚΟ.

Τα παραπάνω θα πρέπει επίσης να διαβαστούν υπό το φως των αδυναμιών που επηρεάζουν το δικαίωμα των ΜΚΟ για την αποκατάσταση από τις διατάξεις της ΚΥΑ, οι οποίες εξετάζονται στις επόμενες ενότητες.

Η Διεθνής Αμνηστία παροτρύνει τις ελληνικές αρχές να αναδιατυπώσουν τις απαιτήσεις για την εγγραφή μελών των ΜΚΟ, διασφαλίζοντας ότι παρέχουν επαρκές χρονικό περιθώριο για να συμμορφωθούν οι ΜΚΟ με αυτές και ότι παρέχεται εσωτερική αποκατάσταση για την διόρθωση της κατάστασης. Σε κάθε περίπτωση, η μη συμμόρφωση με την απαίτηση εγγραφής δεν θα πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα την αυτόματη και μόνιμη διαγραφή της ΜΚΟ ή μέλους της από το μητρώο και την επακόλουθη ανάκληση της πιστοποίησής της. Η οργάνωση προτρέπει την Ελλάδα να διασφαλίσει ότι όλες οι κυρώσεις που προβλέπονται από το νόμο συμμορφώνονται με τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, και ότι αυτές μπορούν να αμφισβητηθούν από ένα ανεξάρτητο δικαστικό σώμα.

Υπερβολική διακριτική ευχέρεια των αρχών ελέγχου στις αποφάσεις σχετικά με την εγγραφή των ΜΚΟ και των μελών τους

Η ΚΥΑ παρέχει διακριτική ευχέρεια στον «Ειδικό Γραμματέα Συντονισμού Εμπλεκομένων Φορέων» (την αρχή που βρίσκεται στο Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου που εξετάζει τις αιτήσεις εγγραφής) για να μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις να «απορρίψει την αίτηση εγγραφής της οργάνωσης. [….] σύμφωνα με την αποκλειστική διακριτική του ευχέρεια (άρθρο 3.4).» ^[53]  Αυτό ισχύει επίσης για την εγγραφή μελών ΜΚΟ (άρθρο 12.3). [54]

Οι εξουσίες του Ειδικού Γραμματέα είναι διατυπωμένες αόριστα, επιτρέποντας υψηλό βαθμό διακριτικής ευχέρειας, και είναι ανοιχτές σε κατάχρηση ή χρήση με αυθαίρετο τρόπο. Για παράδειγμα, το άρθρο 3.4 της ΚΥΑ δίνει τη δυνατότητα στον Γραμματέα να απορρίψει μια αίτηση λαμβάνοντας υπόψη εάν η ΜΚΟ πληροί τις προϋποθέσεις εγγραφής «σε συνδυασμό με δεδομένα που σχετίζονται με τις δραστηριότητες της οργάνωσης». [55] Το άρθρο 12 παρέχει παρόμοια ισχύ στην περίπτωση εγγραφής μελών ΜΚΟ, όπου η διακριτική απόρριψη μπορεί να λαμβάνει υπόψη «δεδομένα σχετικά με την προσωπικότητα και τις ενέργειες των αιτούντων». ^[56]  Έννοιες όπως η προσωπικότητα και οι πράξεις είναι πολύ ασαφείς και υποκειμενικές και αφήνονται στη διακριτική ευχέρεια των αρχών που μπορούν να καταστήσουν τις ενέργειές τους αυθαίρετες. [57]

Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η ΚΥΑ αποκλείει ήδη τη δυνατότητα εγγραφής μελών εάν έχουν «τελεσίδικη» ποινική καταδίκη (άρθρο 11). [58] Επομένως, το άρθρο 12 δημιουργεί μια κατάσταση στην οποία άτομα και οργανώσεις κινδυνεύουν να αποκλειστούν από το Μητρώο με βάση ευρέα και μεροληπτικά κριτήρια, και μπορεί ακόμη και να χρησιμοποιηθεί ως μορφή αποσιώπησης των ΜΚΟ και των μελών τους που ενδέχεται να αυτολογοκρίνονται από τον φόβο ότι θα χάσουν την εγγραφή τους εάν ασκήσουν κριτική στις αρχές, έχοντας έτσι τρομακτικές επιπτώσεις στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και στους υπερασπιστές/ριες των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. [59]

Αυτή η εξουσία ελέγχου μπορεί επίσης να έχει επιπτώσεις στο δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή, το οποίο, σύμφωνα με τις κοινές κατευθύνσεις του ΟΑΣΕ / ODIR, «ισχύει για μια οργάνωση και τα μέλη της», που σημαίνει ότι «η εποπτεία πρέπει να έχει σαφή νομική βάση και να είναι ανάλογη προς τους νόμιμους στόχους που επιδιώκει […], δεν πρέπει να είναι επεμβατική, ούτε θα πρέπει να είναι πιο ακριβής από αυτή που ισχύει για ιδιωτικές επιχειρήσεις ». Στο βαθμό που η διακριτική απόρριψη των μεμονωμένων μελών μπορεί να βασίζεται στην «προσωπικότητα» ή «τις πράξεις» τους, το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή μπορεί να τεθεί σε κίνδυνο όταν τα άτομα εμποδίζονται από το να συμμετέχουν σε μια οργάνωση βάσει στοιχείων που σχετίζονται με την ιδιωτική τους ζωή, τα οποία είναι άσχετα με τη συμμετοχή τους σε μια οργάνωση. Όπως δήλωσε το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ), το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή καλύπτει θέματα που σχετίζονται με την «ταυτότητα και την αυτονομία» του ατόμου. [60]

Όσον αφορά το δικαίωμα της ιδιωτικής ζωής της ΜΚΟ, σύμφωνα με τον Ειδικό Εισηγητή του ΟΗΕ για τα δικαιώματα του ειρηνικού συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι, «οι αρχές δεν θα πρέπει να έχουν το δικαίωμα να καθορίζουν αποφάσεις και δραστηριότητες της ένωσης». [61] Το να εξαρτάται η εγγραφή ΜΚΟ από την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της δίνει στον Ειδικό Γραμματέα αδικαιολόγητη και υπερβολική εξουσία να παρέμβει στην αυτονομία των ΜΚΟ. [62]  Όπως παρατηρήθηκε από ΜΚΟ στην Ελλάδα, όπως η HIAS, αυτές οι διατάξεις δεν πληρούν τα πρότυπα του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ) σχετικά με το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι, σύμφωνα με το οποίο «σε θέματα που θίγουν θεμελιώδη δικαιώματα, θα ήταν αντίθετο προς το κράτος δικαίου… να εκφραστεί νομική διακριτική ευχέρεια στην εκτελεστική εξουσία ως απεριόριστη εξουσία. Κατά συνέπεια, ο νόμος πρέπει να αναφέρει με επαρκή σαφήνεια το εύρος κάθε τέτοιας διακριτικής ευχέρειας και τον τρόπο άσκησής του». [63]  Υπό αυτήν την έννοια, το ΕΔΑΔ, στη νομολογία του σχετικά με το άρθρο 11, έχει ασχοληθεί με εσωτερικούς κανόνες σχετικά με τις ΜΚΟ, οι οποίοι θεώρησε ότι «διατυπώθηκαν με αρκετά γενικούς όρους», και αυτό φάνηκε να παρέχει στις αρχές «μάλλον ευρεία διακριτική ευχέρεια να παρέμβουν σε οποιοδήποτε θέμα σχετίζεται με την ύπαρξη μίας οργάνωσης». [64]

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί για το γεγονός ότι αυτές οι διατάξεις παρέχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια στις καταχωρίζουσες αρχές και ενδέχεται να οδηγήσουν στην αυθαίρετη χρήση της ως τρόπου αποσιώπησης και παρεμπόδισης του έργου συγκεκριμένων οργανώσεων. Επομένως, καλούμε τις ελληνικές αρχές να καταργήσουν αυτή τη διάταξη από την ΚΥΑ και να διασφαλίσουν ότι τέτοιες διαδικασίες είναι όσο το δυνατόν λιγότερο παρεμβατικές, κατανοητές και χωρίς διακρίσεις.[65]

Κίνδυνοι αδικαιολόγητης παρέμβασης στην αυτονομία των οργανώσεων που ζητούν πιστοποίηση

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί επίσης ότι για να είναι επιλέξιμες για πιστοποίηση (άρθρο 5), οι ΜΚΟ πρέπει να πληρούν κριτήρια που σχετίζονται με την «αποτελεσματικότητά τους» και τη «διοικητική» και «οργανωτική» ικανότητά τους, με βάση αόριστα διατυπωμένα κριτήρια. Η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της ΜΚΟ, για παράδειγμα, μπορεί να λάβει υπόψη την εφαρμογή των δράσεων της οργάνωσης, βάσει των εκθέσεων του έργου της, ενώ η «διοικητική του αρμοδιότητα» μπορεί να συναχθεί από στοιχεία όπως ο «αριθμός και οι εξειδικεύσεις του αμειβόμενου και του εθελοντικού προσωπικού» «ή από εσωτερικές οργανωτικές επιλογές, συμπεριλαμβανομένου του οργανωτικού διαγράμματος της ΜΚΟ και άλλων νόμιμων εγγράφων. Αυτοί οι κανόνες έχουν τη δυνατότητα να παρέμβουν αδικαιολόγητα στις οργανωτικές και άλλες εσωτερικές αποφάσεις της ΜΚΟ που σχετίζονται με την αυτονομία της στη διαχείριση. [66] Αντί να αξιολογήσουν την καταλληλότητα μιας ΜΚΟ να εκτελεί καθορισμένο έργο, αυτοί οι κανόνες θα επέτρεπαν στις αρχές να ελέγχουν την εσωτερική διαχείριση, την οργάνωση και άλλες ιδιωτικές υποθέσεις μιας ΜΚΟ.

Επιπλέον, επιτρέποντας τόσο μεγάλο έλεγχο των αποφάσεων των ΜΚΟ, η απαίτηση πιστοποίησης μπορεί να θέσει σοβαρά εμπόδια στην ικανότητα της οργάνωσης να λάβει χρηματοδότηση, όπως εξηγείται στην επόμενη ενότητα.

Η εξουσία των αρχών να αξιολογούν τις εσωτερικές επιλογές της οργάνωσης δεν είναι αποκλειστική στη διαδικασία πιστοποίησης. Όπως αναφέρεται και σε άλλα σημεία της ΚΥΑ, ένας από τους λόγους για την απομάκρυνση ενός μέλους ΜΚΟ από το μητρώο είναι η «κακή εκτέλεση του αναληφθέντος έργου […] που αποδεικνύεται από σχετικό έγγραφο της αρμόδιας διοικητικής αρχής», μια διάταξη που παρέχει στις ελληνικές αρχές την εξουσία να αξιολογήσει τον τρόπο διεξαγωγής ενός έργου, ακόμη και αν η οργάνωση δεν συνεργάζεται άμεσα με το κράτος. [67]  Υπάρχουν παρόμοιες εξουσίες για την διαγραφή της ίδιας της ΜΚΟ από το μητρώο (άρθρο 8.1 στοιχείο δ της ΚΥΑ), «εάν εντοπιστεί παράπτωμα στο αναληφθέν έργο, αποδεδειγμένο από σχετικό έγγραφο της αρμόδιας διοικητικής αρχής, κατά περίπτωση». Ενώ ορισμένες απαιτήσεις ενδέχεται να δικαιολογούνται για ορισμένα μέλη των ΜΚΟ που λειτουργούν σε συγκεκριμένες συνθήκες (για παράδειγμα, συγκεκριμένα προσόντα ή / και αποκάλυψη καταδικαστικών αποφάσεων ή απόσυρσης όσων εργάζονται σε στενή επαφή με παιδιά), δεν είναι σαφές γιατί οι ρυθμιστικές αρχές έχουν εξουσίες λήψης αποφάσεων, όχι βάσει αντικειμενικών κριτηρίων αλλά βάσει της διακριτικής τους αξιολόγησης του τρόπου διεξαγωγής ενός έργου, κατά την διαγραφή ΜΚΟ ή των μελών τους από τα αντίστοιχα μητρώα. Όπως σημείωσε η HIAS, «η απομάκρυνση από τα Μητρώα μιας ΜΚΟ/φυσικού προσώπου μιας ΜΚΟ λόγω της« κακής εφαρμογής »του έργου… θα παραβίαζε επίσης το δικαίωμα του οργανισμού να είναι« ανεξάρτητο και απαλλαγμένο από αδικαιολόγητες παρεμβάσεις του κράτους  ή άλλων εξωτερικών παραγόντων». Ομοίως, η RSA σημειώνει ότι μέσω των απαιτήσεων πιστοποίησης «η Υπουργική Απόφαση εξουσιοδοτεί τις πολιτικές αρχές να αναπτύσσουν μεταναστευτικές πολιτικές στην Ελλάδα για να αξιολογήσουν το έργο ανεξάρτητων οργανώσεων που παρακολουθούν και υπερασπίζονται τα δικαιώματα των προσφύγων και των μεταναστών/ριών, συχνά μέσω νομικής δράσης εναντίον αυτών των πολιτικών. Η θεσμική θέση της αρμόδιας αρχής που είναι υπεύθυνη για την πιστοποίηση των ΜΚΟ καθιστά αδύνατη την ουδέτερη και αμερόληπτη αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της κοινωνίας των πολιτών.» [68]

Υπό αυτήν την έννοια, πρέπει επίσης να υπενθυμίσουμε ότι το ΕΔΑΔ έχει ασχοληθεί με τους κανόνες των ΜΚΟ που δεν έχουν σαφήνεια ως προς το επίπεδο ελέγχου των αρχών ελέγχου στις εσωτερικές υποθέσεις μιας ΜΚΟ. Στην υπόθεση Tebieti Mühafize Cemiyyeti και Israfilov κατά Αζερμπαϊτζάν, σημειώθηκε ότι η δράση των ΜΚΟ του Αζερμπαϊτζάν δεν διέθετε «λεπτομερείς κανόνες που διέπουν το πεδίο και την έκταση της εξουσίας του Υπουργείου Δικαιοσύνης να παρέμβει στην εσωτερική διαχείριση και δραστηριότητες των ενώσεων, ή ελάχιστες εγγυήσεις που αφορούν, μεταξύ άλλων , τη διαδικασία διενέργειας επιθεωρήσεων από το Υπουργείο ή το χρονικό διάστημα που παρέχεται σε δημόσιες ενώσεις για την εξάλειψη τυχόν ελλείψεων που εντοπίστηκαν .... παρέχοντας επαρκείς εγγυήσεις έναντι του κινδύνου κατάχρησης και αυθαιρεσίας ». [69]

Η Διεθνής Αμνηστία καλεί τις ελληνικές αρχές να εφαρμόσουν επαρκείς διασφαλίσεις για να εξασφαλίσουν ότι οι εξουσίες που παρέχονται στις αρχές ελέγχου στο πλαίσιο των διαδικασιών εγγραφής και πιστοποίησης δεν προκαλούν αδικαιολόγητες παρεμβάσεις στις εσωτερικές αποφάσεις και την αυτονομία των ΜΚΟ, συμπεριλαμβανομένων και των θεμάτων που σχετίζονται με τη χρηματοδότηση.

Περιορισμοί στην πρόσβαση των ΜΚΟ στη χρηματοδότηση

Οι απαιτήσεις πιστοποίησης βάσει της ΚΥΑ επηρεάζουν επίσης την ικανότητα των ΜΚΟ να υποβάλλουν αίτηση και να λαμβάνουν συγκεκριμένο τύπο χρηματοδότησης, καθώς η πιστοποίηση ορίζεται ως «απαραίτητη προϋπόθεση» για:

 «β) να λαμβάνουν χρηματοδότηση από εθνικούς, ενωσιακούς ή άλλους πόρους για την παροχή υλικών συνθηκών υποδοχής και γ) να λαμβάνουν χρηματοδότηση από το Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου με κονδύλια προερχόμενα από τον Κρατικό Προϋπολογισμό για υλοποίηση δράσεων Κοινωνικού και Ανθρωπιστικού Χαρακτήρα, Κοινωνικής Ένταξης, Μετανάστευσης και Διεθνούς Προστασίας.» (άρθρο 6 ΚΥΑ)

Με βάση τη διατύπωση του άρθρου 6 στοιχείο β) και γ), φαίνεται ότι ένα ευρύ φάσμα πηγών χρηματοδότησης ενδέχεται να εμπίπτει στην παρούσα διάταξη. Η πιστοποίηση μπορεί να χορηγηθεί μόνο σε ΜΚΟ που έχουν εγγραφεί επιτυχώς σύμφωνα με την ΚΥΑ και τη σχετική νομοθεσία. Στο βαθμό που επηρεάζουν την ευκαιρία ανταγωνισμού για εθνική ή κοινοτική χρηματοδότηση, οι κανόνες βάσει της ΚΥΑ εγείρουν σοβαρά ερωτήματα σχετικά με το δικαίωμα των οργανώσεων να αναζητούν, να λαμβάνουν και να χρησιμοποιούν πόρους από εθνικές, ξένες και διεθνείς πηγές.

Όλες οι ΜΚΟ θα πρέπει να έχουν την ίδια ευκαιρία για πρόσβαση σε κεφάλαια σε εθνικό, περιφερειακό ή διεθνές επίπεδο. Η Διακήρυξη των Ηνωμένων Εθνών για τους υπερασπιστές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων καθιστά σαφή αυτή την αρχή δηλώνοντας ότι: «Όλοι έχουν το δικαίωμα, ατομικά και σε συνεργασία με άλλους, να ζητούν, να λαμβάνουν και να χρησιμοποιούν πόρους για τον ρητό σκοπό της προώθησης και προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών μέσω ειρηνικών μέσων, σύμφωνα με το άρθρο 3 της παρούσας Διακήρυξης ». [70]

Ο Ειδικός Εισηγητής του ΟΗΕ για τα δικαιώματα στην ελευθερία του ειρηνικού συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι υπογράμμισε επίσης την αρχή που δηλώνει ότι: «η ικανότητα αναζήτησης, ασφάλειας και χρήσης πόρων είναι απαραίτητη για την ύπαρξη και την αποτελεσματική λειτουργία οποιασδήποτε ένωσης, ανεξάρτητα από το πόσο μικρή είναι», [71] και ότι «οι αδικαιολόγητοι περιορισμοί των πόρων που διατίθενται στις ενώσεις επηρεάζουν την απόλαυση του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι και υπονομεύουν επίσης τα αστικά, πολιτιστικά, οικονομικά, πολιτικά και κοινωνικά δικαιώματα στο σύνολό τους».[72]

Ο Ειδικός Εισηγητής κατέστησε επίσης σαφές ότι τόσο οι εγγεγραμμένες όσο και οι μη εγγεγραμμένες ενώσεις «θα πρέπει να έχουν το δικαίωμα να αναζητούν και να εξασφαλίζουν χρηματοδότηση και πόρους από εγχώριες, ξένες και διεθνείς οντότητες»[73]  και να προσδιορίζονται ως «νομοθεσία βέλτιστης πρακτικής που δεν προβλέπει την έγκριση των αρχών πριν τη λήψη χρηματοδότησης είτε από το εδωτερικό είτε από το εξωτερικό». [74] Τέλος, ενώ δέχτηκε ότι οι ενώσεις «πρέπει να λογοδοτούν στους δότες τους», ο Ειδικός Εισηγητής παρατήρησε ότι το «επιχείρημα διαφάνειας και λογοδοσίας έχει χρησιμοποιηθεί, σε ορισμένες άλλες περιπτώσεις, για να ασκείται εκτεταμένος έλεγχος των εσωτερικών υποθέσεων των ενώσεων, ως τρόπος εκφοβισμού και παρενόχλησης» και προειδοποίησε για «συχνές, επαχθείς και γραφειοκρατικές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων, οι οποίες τελικά μπορούν να παρεμποδίσουν αδικαιολόγητα το νόμιμο έργο που επιτελούν οι οργανώσεις. Οι έλεγχοι πρέπει επομένως να είναι δίκαιοι, αντικειμενικοί και αμερόληπτοι και να μην χρησιμοποιούνται ως πρόσχημα για τη αποσιώπηση των κριτικών φωνών. Η σύνθεση του εποπτικού οργάνου πρέπει επίσης να είναι ανεξάρτητη από την εκτελεστική εξουσία για να διασφαλίζει ότι οι αποφάσεις του δεν είναι αυθαίρετες ». [75]

Στην τρέχουσα κατάστασή τους, οι ελληνικοί κανόνες βάσει του άρθρου 6 της ΚΥΑ, είναι ουσιαστικά αντίθετοι με αυτά τα πρότυπα, καθώς όχι μόνο επιβάλλουν την εγγραφή ως γενική προϋπόθεση για όλες τις ΜΚΟ στην Ελλάδα, αλλά δημιουργούν ένα επιπλέον επίπεδο ελέγχου για όσους αναζητούν χρηματοδότηση, οι οποίοι απαιτείται επίσης να πληρούν τις προϋποθέσεις πιστοποίησης. Εκτός από το γεγονός ότι η διαδικασία γενικά είναι πιο επαχθής για αυτές τις ΜΚΟ, οι κανόνες επηρεάζουν τελικά την πρόσβαση στη χρηματοδότηση από κανόνες που –όπως περιγράφεται παραπάνω– μπορεί να τους υποβάλουν σε υπερβολικά ευρύ κρατικό έλεγχο, με κινδύνους αδικαιολόγητων παρεμβάσεων στην αυτονομία και τις εσωτερικές τους αποφάσεις, οι οποίες θα μπορούσαν να επηρεάσουν σημαντικά την ανεξαρτησία τους (Πιο πάνω: «Κίνδυνοι αδικαιολόγητης παρέμβασης στην αυτονομία των οργανισμών που ζητούν πιστοποίηση»).

Ως εκ τούτου, η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί ότι οι κανόνες της ΚΥΑ θα καθιστούσαν σχεδόν αδύνατη την πρόσβαση στη χρηματοδότηση για ορισμένες ΜΚΟ, ειδικά, όπως σημειώνεται από το Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων για το δίκαιο των ΜΚΟ, όσον αφορά τις μικρότερες ή νέες οργανώσεις. [76]

Επιπλέον, κάνοντας την πρόσβαση στη χρηματοδότηση για δραστηριότητες υποδοχής που προέρχονται από την «ΕΕ ή άλλους πόρους» να εξαρτάται από την πιστοποίηση της ΜΚΟ, οι κανόνες επιτρέπουν στις αρχές να ασκούν διεισδυτικές λειτουργίες ελέγχου των ΜΚΟ που δεν συνεργάζονται με το ελληνικό κράτος ούτε εργάζονται σε εταιρική σχέση ή υπό τον έλεγχο κρατικών οντοτήτων.

Όπως παρατηρείται από το Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη νομοθεσία των ΜΚΟ, υπάρχει επίσης έλλειψη σαφήνειας ως προς το πώς οι νέοι κανόνες θα επηρεάσουν τις επιχορηγήσεις της ΕΕ που ωφελούν άμεσα τις ΜΚΟ. Σημειώθηκε ότι: «ενώ η ΕΕ έχει τις δικές της απαιτήσεις ελέγχου και ποιοτικού ελέγχου σχετικά με τους δικαιούχους της, δεν είναι σαφές εάν και πώς οι ελληνικές απαιτήσεις εσωτερικής πιστοποίησης θα μπορούσαν να επηρεάσουν την ικανότητα των τοπικών ΜΚΟ να επωφεληθούν από την υποστήριξη της ΕΕ, σε αυτήν την τελευταία περίπτωση». [77]

Με βάση τα παραπάνω, η Διεθνής Αμνηστία καλεί την Ελλάδα να λάβει μέτρα για να διασφαλίσει ότι η πρόσβαση στη χρηματοδότηση δεν εξαρτάται από την εγγραφή ή την πιστοποίηση των οργανώσεων, διασφαλίζοντας ότι τόσο οι εγγεγραμμένες όσο και οι μη εγγεγραμμένες ΜΚΟ μπορούν να έχουν ίσες ευκαιρίες στην αναζήτηση, λήψη και αξιοποίηση κονδυλίων από εθνικές, ξένες και διεθνείς πηγές. [78]

Διαδικαστικές εγγυήσεις στις διαδικασίες εγγραφής και πιστοποίησης και στο δικαίωμα αποτελεσματικής αποκατάστασης

Τέλος, σε όλη την ΚΥΑ παρατηρούνται σοβαρές ελλείψεις όσον αφορά την ικανότητα των ΜΚΟ να αμφισβητούν τις διοικητικές αποφάσεις που επηρεάζουν την εγγραφή ή την πιστοποίησή τους (όπως ο αποκλεισμός τους από τη διαδικασία εγγραφής, η διαγραφή τους από το μητρώο των ΜΚΟ ή οι αποφάσεις που επηρεάζουν την πιστοποίησή τους) ή για την αποκατάσταση διαδικαστικών αποτυχιών ή λαθών, [79] και το δικαίωμά τους για αποτελεσματική προσφυγή για τέτοιες αποφάσεις ενώπιον ανεξάρτητου και αμερόληπτου δικαστηρίου.

Όσον αφορά τις διαδικαστικές εγγυήσεις, πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι, κατά γενικό κανόνα, «ο νόμος δεν πρέπει να αρνείται την εγγραφή βάσει αποκλειστικά τεχνικών παραλείψεων… αλλά πρέπει να παρέχει στους αιτούντες μια καθορισμένη και εύλογη χρονική περίοδο για να διορθώσουν τυχόν παραλείψεις, ειδοποιώντας ταυτόχρονα την οργάνωση για όλες τις απαιτούμενες αλλαγές και διορθώσεις». [80] Ωστόσο, σε πολλά σημεία, η ΚΥΑ δεν παρέχει τη δυνατότητα προσφυγής στις ΜΚΟ  που έχουν επηρεαστεί καθ 'όλη τη διάρκεια της διαδικασίας εγγραφής ή πιστοποίησης (βλ. για παράδειγμα την αυτόματη κατάργηση εγγραφής ΜΚΟ και την ανάκληση της πιστοποίησης βάσει του άρθρου 11.5, που εξετάστηκε παραπάνω) ενώ δεν είναι σαφής αναφορικά με το δικαίωμα ενημέρωσης των ΜΚΟ σχετικά με αποφάσεις που τις επηρεάζουν.

Για παράδειγμα, οι αποφάσεις για αιτήσεις πιστοποίησης - οι οποίες ενδέχεται να επηρεάσουν σημαντικά την ικανότητα της ΜΚΟ να λειτουργήσει ή να συνεχίσει να λειτουργεί - λαμβάνονται από μια επιτροπή, η οποία συγκροτείται από τον Ειδικό Γραμματέα (άρθρο 6.3), ο οποίος, αφού κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ΜΚΟ συμμορφώνεται με τους σχετικούς όρους, εκδίδει απόφαση για την έγκριση του «πιστοποιημένου καθεστώτος» για 3 χρόνια. Ωστόσο, το άρθρο 6 δεν διευκρινίζει τον τρόπο με τον οποίο εκτυλίσσεται αυτή η διαδικασία όταν η επιτροπή καταλήγει σε αρνητικό συμπέρασμα, εάν και πώς κοινοποιείται η απόφαση αυτή στη ΜΚΟ και εάν η ΜΚΟ μπορεί να υποβάλει μεταγενέστερη αίτηση ή να αναλάβει με άλλο τρόπο δράση για να αμφισβητήσει ή να διορθώσει την αρνητική απόφαση.

Ομοίως, σε περίπτωση εγγραφής, σύμφωνα με το άρθρο 8 της ΚΥΑ, η διαγραφή ΜΚΟ από το Μητρώο μπορεί να πραγματοποιηθεί, σε καθορισμένες περιπτώσεις, με απόφαση του Ειδικού Γραμματέα. Μόνο σε ορισμένες περιπτώσεις, [81]  ωστόσο, το άρθρο 8.2 παρέχει στην ΜΚΟ την ευκαιρία σε ακρόαση πριν ληφθεί αυτή η απόφαση, απαιτώντας την «προηγούμενη ακρόαση του νόμιμου εκπροσώπου του επηρεαζόμενου σώματος ή ενός προσώπου εξουσιοδοτημένου από αυτόν» στην επιτροπή ελέγχου. [82] Επίσης, δεν είναι σαφές εάν σε αυτήν την περίπτωση θα ήταν αποδεκτό για την ΜΚΟ να υποβάλει μεταγενέστερη αίτηση ή να ξεπεράσει με άλλον τρόπο τις ελλείψεις που είχαν αρχικά τους οδηγήσει στον αποκλεισμό της από το μητρώο. Το ίδιο ισχύει και για αποφάσεις που επηρεάζουν αρνητικά τη διαδικασία εγγραφής μελών των ΜΚΟ (άρθρο 12).

Η διαδικασία διαγραφής μελών των  ΜΚΟ από το μητρώο, από την άλλη πλευρά, δεν προβλέπει ανάλογη ακρόαση (άρθρο 14). [83] Φαίνεται ότι δεν υπάρχει δικαιολογία για την ασυμμετρία στην παροχή διοικητικών προσφυγών κατά της διαγραφής από τα δύο μητρώα.

Τέλος, πουθενά στην ΚΥΑ δεν έχουν οι ΜΚΟ ρητό δικαίωμα να αμφισβητούν δικαστικά τις αποφάσεις που λαμβάνονται βάσει της ΚΥΑ ενώπιον ενός ανεξάρτητου και αμερόληπτου δικαστηρίου. Σύμφωνα με το ελληνικό δίκαιο, θα μπορούσε κανείς να υποθέσει ότι οι ΜΚΟ μπορεί να έχουν πρόσβαση σε συνήθεις διαδικασίες προσφυγής βάσει του διοικητικού δικαίου για να αμφισβητήσουν μια αρνητική απόφαση που εκδίδεται από μια διοικητική αρχή, η οποία περιλαμβάνει την υποβολή αίτησης ακύρωσης της σχετικής απόφασης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. [84]  Ωστόσο, η διαδικασία προσφυγής μπορεί να πάρει χρόνο ενώ είναι και αρκετά δαπανηρή.

Η Διεθνής Αμνηστία καλεί την Ελλάδα να διασφαλίσει ότι οι ΜΚΟ και τα μέλη τους έχουν επαρκείς διαδικαστικές εγγυήσεις για να αμφισβητήσουν διοικητικά ή να διορθώσουν αποφάσεις που τις επηρεάζουν καθ 'όλη τη διάρκεια των διαδικασιών εγγραφής και πιστοποίησης και να διασφαλίσουν ότι, σε όλες τις περιπτώσεις, αυτές οι αποφάσεις μπορούν να αμφισβητηθούν περαιτέρω ενώπιον ανεξάρτητου και αμερόληπτο δικαστήριο, σύμφωνα με το διεθνές και ευρωπαϊκό δίκαιο και πρότυπα. [85]

Συστάσεις:

Με βάση την παραπάνω ανάλυση, η Διεθνής Αμνηστία θεωρεί ότι οι κανόνες και οι απαιτήσεις που εισάγονται από την ΚΥΑ και το Άρθρο 58  ενδέχεται να αξιοποιηθούν με τρόπο που μπορεί να παρεμποδίσει σημαντικά τις διαρκείς δραστηριότητες των οργανώσεων που δουλεύουν, σε διάφορα επίπεδα, με ανθρώπους που βρίσκονται σε κίνηση στην Ελλάδα και να επιδράσουν συνολικά αρνητικά στην άσκηση του δικαιώματός τους, υπεράσπισης των ανθρώπινων δικαιωμάτων.

Η οργάνωση συστήνει στο Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου και άλλες αρμόδιες αρχές να λάβουν άμεσα μέτρα ώστε η ελληνική νομοθεσία και πρακτική να είναι σύμφωνη με το ευρωπαϊκό και διεθνές δίκαιο και τα πρότυπα ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων όσων σχετίζονται με το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι. Για τον σκοπό αυτό, η Διεθνής Αμνηστία θεωρεί ότι, ελλείψει λόγων που δικαιολογούν τη διαφορετική μεταχείριση των ΜΚΟ που εργάζονται στο πεδίο του ασύλου, της μετανάστευσης και της κοινωνικής ένταξης, και μπροστά στις σοβαρές συνέπειες που θα έχουν οι νέες απαιτήσεις εγγραφής και πιστοποίησης – όπως διατυπώνονται επί του παρόντος – στις οργανώσεις και τα μέλη τους, όπως και στα δικαιώματα των μεταναστών/ριών, των προσφύγων και των αιτούντων/ουσών άσυλο, η ΚΥΑ και η νομοθετική της βάση (Άρθρο 191 του Νόμου 4664/202 και Άρθρο 58 του Νόμου 486/2020) θα έπρεπε να καταργηθούν ή να υποστούν ουσιαστικές τροποποιήσεις, ώστε να είναι σύμφωνες με τις υποχρεώσεις της Ελλάδας υπό το διεθνές δίκαιο ανθρώπινων δικαιωμάτων.

Για να συμβεί αυτό, η Διεθνής Αμνηστία συστήνει στις ελληνικές αρχές να λάβουν άμεσα μέτρα για την αντιμετώπιση κάποιων από τις πιο επικίνδυνες προβλέψεις που εμπεριέχονται σε αυτήν:

1. Να εγγυηθούν ότι κάθε περιορισμός του δικαιώματος του συνεταιρίζεσθαι προβλέπεται σαφώς από το νόμο, επιδιώκει έναν από τους οριοθετημένους νόμιμους στόχους και είναι απαραίτητος και ανάλογος με αυτόν τον σκοπό.
2. Να διασφαλίσουν ότι οι ΜΚΟ που εργάζονται στο άσυλο, τη μετανάστευση και την κοινωνική ένταξη δεν θα έχουν μεροληπτική μεταχείριση. Κάθε διαφορετική μεταχείριση θα πρέπει να αιτιολογείται καταλλήλως.
3. Να αποσύρουν την πρόβλεψη που κάνει την εγγραφή των οργανώσεων υποχρεωτική απαίτηση για όλες τις ΜΚΟ και να διασφαλίσουν ότι οι μη-καταγεγραμμένες οργανώσεις μπορούν να συνεχίσουν τις δραστηριότητές τους σε ένα ασφαλές και ευνοϊκό περιβάλλον.
4. Να τροποποιήσουν τις απαιτήσεις εγγραφής και πιστοποίησης διασφαλίζοντας ότι οι ΜΚΟ δεν υπόκεινται σε αδικαιολόγητα επαχθείς όρους ή δεν υποχρεούνται να αποκαλύψουν πληροφορίες που παραβιάζουν το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή της οργάνωσης ή των μελών της.
5. Να αποφύγουν την επιβολή αυθαίρετων χρονικών περιορισμών για την εγγραφή των ΜΚΟ με τρόπο που αποκλείει άδικα κάποιες οργανώσεις από τη δραστηριοποίησή τους στην Ελλάδα.
6. Να παρέχουν στις ΜΚΟ κατάλληλες διαδικαστικές εγγυήσεις καθ' όλη τη διάρκεια των διαδικασιών εγγραφής και πιστοποίησης, συμπεριλαμβανομένης της παροχής επαρκούς χρόνου για να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις για εγγραφή μελών ή για την κοινοποίηση αλλαγών στους όρους τους. Να διασφαλίσουν ότι η μη συμμόρφωση με τέτοιες απαιτήσεις δεν οδηγεί στην αυτόματη διαγραφή της ΜΚΟ ή του μέλους της από το μητρώο ή στην ανάκληση της πιστοποίησής τους.
7. Να διασφαλίσουν ότι οι κυρώσεις για μη συμμόρφωση με τις απαιτήσεις εγγραφής ή πιστοποίησης είναι απαραίτητες και αναλογικές και ότι αυτές μπορούν να αμφισβητηθούν από ανεξάρτητο δικαστικό όργανο.
8. Να καταργήσουν ή να τροποποιήσουν ουσιαστικά τα άρθρα 3.4 και 12.3 δεδομένου ότι παρέχουν διακριτική ευχέρεια στον Ειδικό Γραμματέα για Συντονισμού Εμπλεκομένων Φορέων για την απόρριψη εγγραφής ΜΚΟ ή μελών ΜΚΟ κατά καταχρηστικό τρόπο.
9. Να εφαρμόσουν επαρκείς εγγυήσεις για να διασφαλίσουν ότι οι εξουσίες που παρέχονται στις αρχές ελέγχου στο πλαίσιο των διαδικασιών εγγραφής και πιστοποίησης δεν προκαλούν αδικαιολόγητες παρεμβάσεις στις εσωτερικές αποφάσεις και την αυτονομία των ΜΚΟ, συμπεριλαμβανομένων και θεμάτων που σχετίζονται με τη χρηματοδότησή τους.
10. Να αποσυνδέσουν την πρόσβαση στη χρηματοδότηση από τις απαιτήσεις εγγραφής και πιστοποίησης, διασφαλίζοντας ότι τόσο οι εγγεγραμμένες όσο και οι μη εγγεγραμμένες οργανώσεις μπορούν να έχουν ίσες ευκαιρίες στην αναζήτηση, τη λήψη και τη χρήση κεφαλαίων από εθνικές, ξένες και διεθνείς πηγές.
11. Να διασφαλίσουν ότι η ΚΥΑ και άλλη σχετική νομοθεσία προβλέπουν ένα αποτελεσματικό ένδικο μέσο στις ΜΚΟ και τα μέλη τους να αμφισβητήσουν τις αποφάσεις σχετικά με την εγγραφή και την πιστοποίησή τους τόσο διοικητικά όσο και ενώπιον ανεξάρτητου και αμερόληπτου δικαστηρίου.
12. Να αποφύγουν την κατάχρηση της νομοθεσίας ή την εισαγωγή νέων νόμων που ενδέχεται να επηρεάζουν το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, της έκφρασης και της ιδιωτικής ζωής, που αποτελούν το κλειδί για την παροχή ενός ασφαλούς και ευνοϊκού περιβάλλοντος για όλους τους υπερασπιστές/ριες των ανθρώπινων δικαιωμάτων που εργάζονται μεμονωμένα ή συλλογικά.
13. Να διασφαλίσουν ότι οι νόμοι και οι κανονισμοί που επηρεάζουν το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι συζητούνται σε διαβούλευση με τους υπερασπιστές/ριες των ανθρώπινων δικαιωμάτων και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. [86]